Projekat i internet portal finansirani od Delegacije Evropske Unije u Republici Srbiji.
Evropsku uniju već dugo kritikuju kako nije dovoljno demokratična. Postoji nekoliko predloga kako bi se ovaj problem prevazišao ili smanjio. Neki od njih bave se pitanjem većeg učešća građana/ki i neposredne demokratije. Prateći tu ideju ECI (European Citizen’s Initiative – Evropska građanska inicijativa) je našla svoje mesto u Ustavnom ugovoru i time je prvi put pronađen način za transnacionalno učešće u neposrednoj demokratiji. Ideja je da se građanstvu EU dâ veći uticaj nad politikom EU i istovremeno održi balans između institucija Unije – posebno monopol koji Evropska komisija ima nad zakonskim inicijativama.
ECI je obavezujući u tom smislu da, kada se određena inicijative proceni kao prihvatljiva, Komisija mora da preduzme zakonodavne mere. Ipak, Komisija nije obavezna da originalan, nepromenjeni tekst inicijative prosledi drugim institucijama. ECI inicijative mogu da predlože promenu Ustava/Sporazuma ali, da bi stvar bila jasna, to mora da bude eksplicitno navedeno u zakonu/regulativi koja se bavi implementacijom te promene. Institucije zajedničke spoljne i bezbednosne politike takođe imaju pravo da utiču na ECI predloge.
Već pola veka Evropa predstavlja isključivo brigu političkih elita. Uloga građana/ki je posmatračka – oni mogu samo da gledaju šta predsednici i premijeri rade. Ovaj metod evropskih integracija je dostigao svoj puni kapacitet, što je postalo očevidno tokom pisanja predloga i ratifikacije Ustavnog sporazuma.
Potreban je novi pristup kojim bi se građanima/kama omogućilo da oblikuju budućnost Evropske unije. Ustavni ugovor donekle pokušava da kreira taj pristup. Član I-47 (4) Predloga ugovora kojim se stvara Ustav Evropske unije omogućava prvi put način za participativnu neposrednu demokratiju na transnacionalnom nivou.
Član I-47 (4) „Inicijativu Komisiji može podneti ne manje od milion građana/ki koji su državljani znatnog broja država članica, i tim putem tražiti od Komisije da u okviru svojih nadležnosti napravi odgovarajući predlog u vezi sa pitanjem za koje građani/ke smatraju da je neophodno donošenje pravnog akta kako bi se primenili ugovori“. Evropskim zakonima će biti određene mere za procedure i uslovi za takve građanske inicijative uključujući i to šta predstavlja neophodan minimum država iz kojih građani treba da potiču.
Ova odredba se obično zove Evropska građanska inicijativa (European Citizen’s Initiative) ECI. Postoje dva glavna argumenta koja podržavaju ECI: učešće i (građanska) integracija. ECI predstavlja način da građane/ke, u najmanju ruku, utiču na agendu ako ne i na proces odlučivanja u EU. Što se tiče iniciranja promene zakona, građani i građanke time dobijaju legalno ista prava kao i Evropski Parlament i Savet. Uz to, mnogi koji podržavaju ECI smatraju da će se na taj način takođe otvoriti prostor za transnacionalne javne debate i pokrete. Integracija država biće dovršena integracijom građanstva.
U proteklih dvadeset godina često se moglo čuti kako EU pati od ’manjka demokratije’, te da je zarad budućnosti neophodno osnažiti njen demokratski legitimitet. Tokom većeg dela istorije EU, građani i građanke nisu zauzimali centralno mesto u političkom sistemu Unije. Jedan od odgovora na taj problem bio je kreiranje državljanstva Unije, kao dodatak postojećim nacionalnim državljanstvima. Ugovor iz Mastrihta (1992) –Ugovor kojim je osnovana Evropska zajednica – uvrstio je državljanstvo Unije u Rimski ugovor. Državljani EU dobili su time brojna prava, uključujući slobodu kretanja, pravo glasa na opštim izborima u svim državama članicama, pravo na diplomatsku zaštitu i pravo na podnošenje peticija
Evropskom parlamentu. Ova prava smatraju se prvim korakom ka punopravnom državljanstvu. Koncept EU državljanstva je dinamičan. Član 22 Ugovora o Osnivanju Evropske zajednice (Mastriht 1992) predviđa da Komisija tri puta godišnje podnosi izveštaj što bi predstavljalo osnov po kome bi Savet upotpunio državljanstvo Unije (i kasnije ga odobrila svaka država članica ponaosob). Komisija je do sada predala četiri izveštaja. Ni jedan od tih izveštaja, međutim, nije se bavio novim instrumentima participacije ili direktne demokratije.
Evropski parlament je nekoliko puta dao podršku ideji većih političkih prava građana/ki. Dok su trajali pregovori o Ustavnom ugovoru, Komitet za peticije Evropskog parlamenta 2002. godine predložio je da se pravo peticije unapredi u pravo zakonskog predloga kako bi promene zakonodavstva u zajednicama mogle biti inicirane peticijama. Ovakav pristup bio bi neka vrsta masovne peticije, i kao takav taj instrument bi u legalnim okvirima bio nešto između prava na peticiju i prava na inicijativu. Godina dana kasnije, Komitet je naglasio da trenutno ustavno uređenje ne dozvoljava inicijative i referendume. Komitet je 2004. godine je izjasnio da se pravo na peticiju i žalbu ombudsmanu tretiraju kao sredstva neposredne demokratije.
Već petnaest godina mnoge nevladine organizacije predlažu različite instrumente za implementaciju neposredne demokratije. Stoga ne čudi što je Grupa za pripremu Ugovora kojim se stvara Ustav EU bila voljna da evaluira moguće načine za implementaciju participativne i neposredne demokratije. Blisko sarađujući sa organizacijama civilnog sektora i nakon intenzivnih diskusija, predsedništvo Grupe odlučilo je na sastanku 12. juna 2003. godine da uključi ECI u nacrt novog Ustava. Tekst predloga ECI-a zasnovana su na članu 192 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice (pravo Evropskog parlamenta da zatraži od Komisije da preduzme zakonodavne mere). Od početka je bilo predviđeno da sva pitanja u okviru nadležnosti Evropske komisije mogu da budu predmet ECI-a.
U naknadnim razgovorima i pregovorima transnacionalne konferencije formulisana su tri amandmana na tekst Evropske konvencije (gde se nalazi i ECI: Član I-46 (4)); u prvoj rečenici dodate su reči „koji su državljani“. Time se pojašnjava da isključivo oni koji imaju državljanstvo barem jedne države članice imaju pravo da potpišu ECI. Drugo, „unutar okvira svojih nadležnosti“ je dodato kako bi se naznačilo da je ECI primenljiv samo tamo gde Komisija ima pravo zakonske inicijative. I na kraju, u drugoj rečenici člana I-47 (4) eksplicitno je navedeno da će Evropski zakon sadržati odredbu „minimalni broj država iz kojih građani treba da budu“.
Šta je tačno ECI? Da li je obavezujući za Komisiju ili ne? Da li ECI može da se koristi kako bi se predložila promena Ustavnog ugovora? Šta su ograničenja ECI-a? Odgovore možete naći na narednim stranicama.
Evropska građanska inicijativa – ECI (European Citizen’s Initiative), kako se navodi u nacrtu Ustava, dopušta građanima/kama da zahtevaju od Komisije da započne zakonodavni proces. Usled korišćenja termina koji se koriste u toj formulaciji, neka pitanja pravne prirode ostaju otvorena. Među analitičarima ECI-a već postoji određena konfuzija po pitanju uloge koju Evropska komisija treba da ima u njegovoj implementaciji.
Očevidno da ECI nije obavezujući za Komisiju utoliko što Komisija Parlamentu i Savetu ne mora da preda nepromenjeni tekst ECI predloga. To ne bi bilo u skladu sa monopolom koji Komisija ima nad zakonodavnom inicijativom niti sa članom I-47 (4). Prema mišljenju većine pravnih eksperata i s obzirom na to da je neophodno da ECI bude efektivna, Komisija je ipak obavezna da preduzme neke zakonodavne mere po pitanju koje predlaže ECI. Jedini preduslov je da je ECI ispunjava sve pravne uslove.
Bilo bi neodgovorno prema građanima/kama i njihovim finansijskim sredstvima kada sakupljanje milion potpisa ne bi imalo bilo kakve posledice po rad Komisije. Sama srž ECI-a jeste upravo u tome da se građanstvu omogući veći uticaj na politiku EU. Stoga je neophodno da ECI koja ispunjava neophodne uslove daje i neke rezultate. To je u skladu sa monopolom Komisije nad zakonodavnom inicijativom, jer Komisija nije obavezna da ne menja ništa od sadržaja ECI-a. U tom smislu je veoma važno da je član I-47 (4) napisan prema članu 192 (2) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Član 192 (2) definiše „pravo preuzimanja inicijative zarad inicijative“ tj. „indirektno pravo inicijative“ za Evropski parlament. To je obavezujuće pravo. Komisija je obavezna da predstavi nacrt zakona, ali ima odrešenije ruke što se tiče vremenskog roka u kojem je dužna da odgovori na predlog i u pogledu njegove sadržine. Ukoliko Komisija odbije da obavi svoj deo posla, Parlament može da preduzme mere protiv Komisije zbog neispunjavanja obaveza. Isto važi i za član 208 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koji Savetu daje indirektno pravo inicijative. Obaveza koju ima Komisija donekle je slična obavezi država članica u odnosu na direktive: one su obavezujuće u odnosu na rezultat koji moraju da postignu, dok je na državnim vlastima ostavljen izbor forme i metode postizanja tih rezultata (član 249 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice). ECI ima isti takav pravni uticaj.
Obaveza Komisije sastoji se u tome da proveri jesu li ispunjeni formalni uslovi (broj potpisa, broj država u kojima su prikupljeni, itd.) i da li postoji konflikt između ECI-a i evropskog zakona – što se posebno odnosi na poštovanje ograničenja koja predstavljaju nadležnosti EU i osnovna prava Unije. U slučaju odbijanja predloga, neophodno je da Komisija navede razloge za tu odluku. Nakon što joj se dostavi neophodan broj potpisa i ECI se oceni kao prihvatljiva, Komisija je obavezna da preduzme dalje zakonodavne korake. Propisi koji regulišu postupanje po ECI moraju sadržati jasne vremenske rokove za postupanje ostalih institucija EU po ECI-ju.
U svakom slučaju, ECI nije obavezujući za Parlament i Savet zato što je jedino Komisija ta kojoj je on namenjen. Čak i ako Komisija u potpunosti odobri ECI, ne postoje garancije da će on ikada stupiti na snagu ukoliko Parlament i Savet ne reaguju – ne postoji mogućnost referenduma o ECI-u. I pored ograničenja koja sadrži, ne čini se da će ECI biti beskoristan. Građanske inicijative u drugim državama dokazuju da je moguće uticati na promene. Ipak, ne smemo zaboraviti da instrumenti nalik ECI-u nisu uvaženi u svim državama – Velika Britanija, Francuska, Nemačka nemaju na federalnom nivou prava inicijative za promenu zakonodavstva. Postoje nada da bi ECI mogao dovesti do uvođenja građanskih inicijativa u nekim evropskim državama. U Holandiji je skoro usvojena takva mogućnost: neophodno je da 40 000 Holanđana/ki preda Parlamentu politički predlog o kome žele da diskutuju.
ECI se takođe mora jasno razlikovati od postojećeg prava na peticiju. Pravo ne peticiju predstavlja zahtev pojedinca/ke ili grupe pojedinaca/ki namenjen Evropskom parlamentu. To pravo je zamišljeno pre kao način za predaju žalbi nego kao instrument za promenu zakonodavstva (iako može biti korišćeno i na taj način).
ECI predstavlja pravo građana/ki da na indirektan način predlažu zakone. To je više od prava na peticiju, ali nije ni toliko sveobuhvatno kao procedure kojima građani/ke uspostavljaju zakone (kao na primer u Švajcarskoj).
Neki analitičari član I-47 (4) Ustavnog sporazuma smatraju da se preko ECI-a ne mogu predlagati promene Ustava. Njihov skepticizam je zasnovan na izrazima koji se u tom članu pominju: „kako bi se primenio Ustav“ i „pravni akt“. Reč „primenio“ može se odnositi na trenutno ustavno uređenje kao status quo koji ECI ne sme dovoditi u pitanje. Za izraz „pravni akt“ se pretpostavlja da se odnosi isključivo na pravne akte kako su definisani u članu I-33 Ustavnog sporazuma - koji ne pominju reviziju klauzula ugovora u Članovima IV-443, IV-444 i IV-445 Ustavnog ugovora.
Takva interpretacija zahteva dalju raspravu i može se osporiti. Izraz „kako bi se primenio Ustav“ može vrlo lako da se interpretira kao da se radi o implementaciji svih ustavnih odredaba uključujući član IV-443, IV-444 i IV-445. Termin „kako bi se primenio Ustav“ jedino isključuje prekršaje Ustavnog sporazuma – osim ukoliko ECI nije namenjen promeni ustavne odredbe. Takođe se smatra da ovaj termin (kako bi se primenio Ustav) nema samostalno značenje. Što se tiče izraza „pravni akt“, mora se pomenuti da nema eksplicitnih referenci na član I-33. Uglavnom se svi slažu da ima više pravnih akata nego što je izlistano u članu I-33. Revizija Ustavnog sporazuma – uobičajenom ili specijalnom procedurom – sigurno je pravni akt. Takođe treba napomenuti da države EU koje imaju građanske inicijative koje se ne odnose i na pravo promene ustava, eksplicitno navode da se ustav ne može menjati tim putem. Štaviše, oni koji su pisali član I-47 (4) nisu imali nameru da ograniče ECI na inicijativu čija bi namena bila isključivo da menja zakone. Tumačenje pod svetlom pravila effet utile - pravilom koje insistira na efektivnom delovanju - omogućava građanima/kama Evrope veći uticaj na evropsku politiku i istovremeno održavanje institucionalnog balansa. Ukoliko bi najbitnija pravna forma (Ustav) bila izuzeta, i ukoliko ECI ne bi mogao da menja Ustav, to bi svakako predstavljalo neispunjavanje ovog cilja.
Na osnovu navedenih razloga, član I-47 (4) ne izuzima mogućnost da ECI menja Ustavni sporazum.
Politički gledano, nemogućnost ECI-a da predlaže promene Ustavnog sporazuma bila bi veliki nedostatak. Ustavni sporazum je veoma kompleksan i reguliše daleko veći broj zakonskih materija od onih kojima se bave državni ustavi. Ukoliko im se uskrati mogućnost da predlažu amandmane, građani/ke Evrope ne bi mogli da učestvuju u najbitnijim oblastima politike. Zar građani/ke Evrope ne bi trebalo da imaju pravo da pitaju Komisiju da predloži amandmane kakve građani žele? Primeri kampanja civilnog sektora koje se pozivaju na član I-47 (4) jasno pokazuju da su ustavna pitanja od velike važnosti za građanstvo.
Još jedno (sasvim logično) ograničenje leži u tome što ECI mora da poštuje okvir nadležnosti Evropske komisije. Komisija ima pravo na zakonsku inicijativu u skoro svim političkim sferama gde EU ima pravnu nadležnost – a to je gotovo svaka oblast politike. To takođe važi za zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku, kao i za pravosuđe i unutrašnje poslove. Zajednička spoljna i bezbednosna politika (koja uključuje i Zajedničku odbrambenu politiku) nalazi se unutar okvira nadležnosti Komisije kao rezultat člana 22 Ugovora o evropskoj zajednici koji Komisiji daje pravo inicijative, bez obzira na transnacionalni status Zajedničke spoljne i bezbednosne politike. Isto čini i član 34 (2) Ugovora o Evropskoj zajednici koji se bavi transnacionalnim politikama i sudskom saradnjom na slučajevima koji se tiču kriminalnih aktivnosti; i član 67 (1)+(2) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koji se tiče zadatka Zajednice po pitanju pravosuđa i unutrašnjih poslova (vize, azil, imigracija i druge politike u vezi sa slobodnim kretanjem građanstva). Činjenica da Savet ili države članice takođe imaju pravo zakonske inicijative ne vodi nužno do zaključka da bi ECI bio ilegalan ili van nadležnosti Komisije. Jedan od retkih primera gde Komisija nema pravo inicijative jeste član 190 (4)+(5) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice gde se kaže da je odgovornost za pisanje predloga za istovetne izborne procedure za Evropski parlament i regulaciju i generalne uslove kojim se rukovode države članice u ispunjavanju obaveza, počiva isključivo na Evropskom Parlamentu. Isto se odnosi i na regulaciju i generalne uslove kojim se rukovodi ombudsman u ispunjavanje obaveza (član 195 (4) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice). ECI, koji bi se bavio tim pitanjima, bio bi ilegalan prema članu I-47 (4) Ustavnog sporazuma. Međutim, ECI kao zakonodavni predlog, nezavisno od teksta i forme Ustavnog sporazuma, mogao bi da pruži šire tumačenje tako da u njega budu uključene i te nadležnosti inicijativeParlamenta.
Ukoliko se ne bavi amandmanima Sporazuma i ugovora, ECI mora da poštuje odredbe evropskih ugovora, npr. ograničenja nadležnosti Unije, njen institucionalni balans ili fundamentalna prava i slobode koje garantuje Evropski sud pravde.
Tačan opseg mogućnosti ECI-a biće poznat kada se odredi pravni akt za njegovu implementaciju i zavisiće i od budućih praktičnih iskustava i sudskih odluka.
Jedan od posebnih ciljeva Lisabonskog sporazuma, potpisanog u Lisabonu 13. decembra 2007. godine kojim se menja Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, bio je jačanje demokratičnosti Evropske unije. Jedna od najvećih novina uvedena Sporazumom je Evropska građanska inicijativa – ECI (European Citizens’ Initiative). U ECI-u se navodi: „Inicijativu Komisiji može podneti ne manje od milion građana/ki koji su državljani znatnog broja država članica, i tim putem tražiti od Komisije da u okviru svojih nadležnosti napravi odgovarajući predlog u vezi sa pitanjem za koje građani/ke smatraju da je neophodno donošenje pravnog akta kako bi se primenili Ugovori“.
Takođe je navedeno da će neophodne procedure i uslovi za sprovođenje inicijativa, uključujući i minimalni broj država članica iz kojih moraju dolaziti građani/ke, biti određen regulativom koju će usvojiti Evropski parlament i Savet na predlog Evropske komisije.
Evropska komisija odobrava uvođenje građanske inicijative kojom će građani/ke Evrope dobiti veći uticaj jer će moći direktno da se obrate Komisiji i predlažu nove političke inicijative. ECI će dati novu dimenziju evropskoj demokratiji, kompletirati set prava koje imaju državljani/ke Unije i produbiti javnu debatu o evropskim politikama i time omogućiti kreiranje evropskog javnog prostora. Implementacija ECI-a osnažiće učešće građana/ki i civilnog sektora i kreiranje EU politika.
Komisija duboko veruje da bi građani/ke EU trebalo da imaju koristi od ovog instrimenta odmah nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora. Želja Komisije je da omogući da Regulativa o građanskim inicijativama bude usvojena pre kraja prve godine, od kada je Lisabonski ugovor na snazi, i nada se da Evropski parlament i Savet dele tu želju. S obzirom na važnost koju će ova inicijativa ubuduće imati za građane/ke, organizovano civilno društvo, aktere i predstavnike vlasti u državama članicama, građani/ke i sve zainteresovane strane treba da imaju mogućnost da daju svoje mišljenje o tome kako bi građanska inicijativa trebalo da funkcioniše.
S toga je svrha ovog Zelenog dokumenta da podstakne razmenu ideja zainteresovanih strana o ključnim pitanjima koja će regulisati budućnost regulative ECI-a. Komisija se nada da će konsultacije izazvati različite reakcije.
Iskustva građana/ki, važnih činilaca i vlasti u vezi sa sličnim popularnim inicijativama koje postoje u državama članicama, bila bi od posebnog značaja za konsultativni proces.
Komisija takođe uvažava Rezoluciju Evropskog parlamenta o građanskoj inicijativi koja je usvojena maja 2009 kao vredni dodatak ovoj razmeni ideja.
Iako su sam princip i ključne odlike građanskih inicijativa uvršteni u novi Ugovor (Lisabonski sporazum), procedure i praktični uslovi neophodni za ovaj novi institucionalni instrument stvaraju nove pravne, administrativne i praktične probleme. Tim pitanjima bavićemo se u sledećim stavkama i pozivamo građane/ke da daju svoje mišljenje.
Sporazum navodi da potpisnici/e moraju da budu iz „znatnog broja država članica“, kao i da će regulativom biti naveden „minimalni broj država članica iz kojih građani/ke dolaze moraju da budu“.
Neophodno je uzeti nekoliko argumenata u obzir kako bi najbolje brojčano odredili minimum država:
Prvo, razlog zbog kojeg se zahteva da potpisnici/e budu iz „znatnog broja država članica“ jeste da se osigura da određena inicijativa predstavlja interes cele Unije. Visoki prag bi osigurao da inicijativa predstavlja širi spektar država, ali bi sa druge strane previše opteretio proceduru. Inicijative sa niskim pragom bile bi ostvarljivije iako bi predstavljale uže interese. Stoga je neophodno naći pravi balans između ove dve alternative.
Jedna opcija je da bude u pitanju većina država članica (što bi s obzirom na trenutni broj članica bilo 14 država). Druga predlaže da se prag bude četvrtina država članica (što bi značilo sedam država). I prema trećoj opciji smatra se da je dovoljna trećina država (to jest, devet država).
Komisija smatra da bi prag od trećine svih država članica predstavljao balans između uspostavljanja adekvatne predstavljenosti interesa širom Unije sa jedne strane, dok bi sa druge omogućio lakše korišćenje ECI-a.
S obzirom da Sporazum zahteva da građansku inicijativu podrži minimum milion građana/ki znatnog broja država članica, Komisija smatra neophodnim da se utvrdi minimum građana/ki koji podržavaju inicijativu u svakoj državi članici. Odrednica „znatan broj država članica“ uvedena je kako bi se osiguralo da će ECI biti odraz specifičnog duha Evrope. Ovo zauzvrat implicira da postoji i minimum građana/ki koji u najmanjem prihvatljivom broju država članica mora da podrži inicijativu kako bi se osiguralo da inicijativa predstavlja postojan Evropski stav. Bilo bi protivno duhu Sporazuma ukoliko bi neka inicijativa bila usvojena zato što je podržava veliki broj građana/ki jedne države dok je u drugim podržava neznatno mali broj njih.
U rešavanju ovog pitanja moguće je odrediti određen broj neophodnih potpisnika/ca ali to predstavlja problem u državama sa manjom populacijom. Postoji opcija i da se kao prag postavi procenat populacije određene države. U Rezoluciji o građanskim inicijativama Evropskog parlamenta predloženo je da u svakoj državi bude postavljen prag od 0.2 posto potpisnika/ca iz svake države članice.
Odredba Sporazuma odnosi se na sve građane/ke Unije. Razume se da je potrebno odrediti koji je minimum godina neophodan za podršku građanskim inicijativama. To je i slučaj u svim državama članicama koje imaju građanske inicijative.
Postoje dve opcije: jednom se pitanje reguliše tako da svi imaju pravo podrške inicijativama ukoliko ispunjavaju starosnu granicu , što je i praksa u svim državama članicama. Starosna granica za glasanje u svim državama članicama je 18. godina, osim u Austriji gde je 16. Druga opcija jeste da se odredi definitivna starosna granica od 18 godina, što je inače pravilo u svim osim jedne države članice. Ipak, određivanje starosne granice od 18 godina bi izuzelo one koji već imaju pravo glasa u Austriji, dok bi određivanje starosne granice od 16 predstavljalo značajan administrativni teret.
Tekst Sporazuma ne specifikuje formu teksta inicijative, već samo da treba da pozove „Evropsku komisiju da, unutar okvira svojih nadležnosti, napravi bilo koji odgovarajući predlog u vezi sa pitanjem za koje građani/ke smatraju da je neophodno donošenje pravnog akta kako bi se primenili Ugovori“.
Čini se da je ipak neophodno da se odrede neki uslovi za to koju će formu imati inicijativa, posebno kako bi se osiguralo da građani/ke i Komisija mogu jasno da odrede šta su tema i cilj inicijative.
Jedna opcija jeste da inicijativa bude u formi zakonskog predloga sa jasno određenim pravnim regulacijama. U nekim državama članicama (Austrija, Italija, Poljska i Španija) inače je neophodno da inicijativa bude u formi zakonskog predloga. Sa jedne strane potrebno je da inicijativa bude jasna i detaljna jer u suprotnom tekst može da bude zbunjujući za potpisnike/ce i da oteža Komisiji brzo i odlučivanje uz obrazloženje. Sa druge strane čini se da takav uslov ograničava i opterećuje i tekst Sporazuma ne sugeriše da je neophodna forma zakonskog predloga.
Kako bi se mogla garantovati legitimnost i kredibilitet građanskih inicijativa moraće da se uvedu regulative koje će osigurati adekvatnu verifikaciju i overu potpisa u skladu sa relevantnim nacionalnim, EU i međunarodnim propisima, kao i osnovnim ljudskim pravima i zaštitom podataka o ličnosti. Pošto na nivou EU ne postoji nijedno telo koje bi za verifikaciju potpisa bilo nadležno, uređenje ovog pitanja ostaje na državama članicama. Stoga bi državne vlasti bile odgovorne za verifikaciju i potvrdu sakupljenih potpisa.
Sve države članice imaju procedure i mehanizme za verifikaciju izbora i većina njih već ima procedure za verifikaciju i overavanje potpisa za građanske inicijative na nivou države. Procedure se znatno razlikuju od države do države: neke imaju striktne i zahtevne procedure dok je kod drugih obrnut slučaj.
Jedna opcija jeste da se od svake države članice zahteva uvođenje adekvatnih mera u tom cilju, a da im se ostavi sloboda da same odrede stepen uređenja ovog pitanja i same procedure. Druga opcija je harmonizacija svih proceduralnih uslova na nivou EU. Najracionalnija opcija ipak bi bilo postavljanje nekoliko bazičnih odredbi na nivou EU, uključujući minimum neophodnih uslova za verifikaciju i overavanje potpisa sa jedne strane, a sa druge obavezivanje država članica da olakšaju proces prikupljana potpisa i uklone nepotrebne restriktivne preduslove.
U samom Sporazumu nije navedeno da mora postojati vremenski rok za sakupljanje potpisa. Ipak u državama koje imaju građanske inicijative određen je vremenski rok u kojem mogu da se prikupe potpisi, na primer: trideset dana u Letoniji, šezdeset u Sloveniji, šest meseci u Španiji do osamnaest u Švajcarskoj.
Postoji nekoliko razloga koji opravdavaju uvođenje vremenskog ograničenja; takve inicijative su uglavnom vezane za aktuelne probleme koji vremenom mogu da izgube na važnosti; kontekst koji je podstakao prikupljanje potpisa može da se promeni ako je period za njihovo prikupljanje predug.
Ipak, ukoliko se uvede vremensko ograničenje mora da bude primereno i dovoljno dugo kako bi bilo vremena da se sprovede kampanja širom Evrope – što je dodatna komplikacija. To se može postići u periodu od, recimo, godinu dana.
Osim vremenskog roka neophodno je odrediti i od kog momenta tačno vreme počinje da se meri. U većini država vremenski rok uglavnom počinje po popunjavanju neophodnih formulara ili formalne registracije, mada ima i slučajeva kada je rok određen u odnosu na datume potpisa.
Komisija se slaže da bi, ukoliko se odredi vremenski rok, bilo neophodno da se inicijativa registruje pre nego što počne sakupljanje potpisa. Takva registracija bi dakle poslužila da se „pokrene sat“ i takođe pružila veći nivo transparentnosti u odnosu na građanske inicijative koje su u toku.
Uvođenje i organizovanje Evropske građanske inicijative u većini slučajeva zahtevaće organizacionu i finansijsku podršku. Zarad transparentnosti i demokratske odgovornosti, Komisija smatra da organizatori inicijativa moraju da predoče neke osnovne informacije, posebno u vezi sa tim koje organizacije podržavaju inicijativu i ko je finansijski podržava. To bi bilo u interesu građana koji razmatraju potpisivanje inicijative, a takođe i u skladu sa Evropskom Inicijativom Komisije o transparentnosti. Ukoliko se prihvati predlog o registraciji inicijativa, takve informacije bi mogle da budu date pri upisivanju u registar koji obezbeđuje Komisija. Regulacijom bi se zahtevalo da organizatori/ke javnosti učine dostupnim sve informacije u vezi sa tim ko finansijski podržava inicijativu.
U odnosu na finansijsku podršku bitno je naznačiti da bez obzira na druge oblike saradnje i podrške organizacijama civilnog sektora ipak nije predviđena finansijska podrška za njihove inicijative. To je u interesu očuvanja nezavisnosti inicijativa i njihove prirode – da dolaze od građana/ki.
Kada se prikupi neophodan broj potpisa za građanske inicijative i kada ih potvrde relevantne vlasti u državama članicama, organizatori inicijative mogu i formalno predati inicijativu Komisiji.
Lisabonskim sporazumom nije predviđen vremenski rok u kojem Komisija treba da obradi inicijativu nakon što je predata. Delimičan razlog za to jeste uvažavanje činjenice da inicijativa može da se bavi kompleksnim pitanjima i da Komisiji treba vremena da je adekvatno obradi pre nego što odluči koje korake želi da preduzme; u nekim slučajevima to bi značilo da se analiziraju dobre i loše strane predložene inicijative. Treba naglasiti da po pitanju analize inicijativa nije određen specifičan vremenski rok ni za Evropski parlament.
Ipak postoje razlozi za postavljanje vremenskog roka u skladu sa dobrom administrativnom praksom, kako se ne bi ostavljao predugo čekalo na odgovor Komisije. Ukoliko se odredi vremenski rok, on treba da bude dovoljno dug da bi Komisija imala dovoljno vremena za detaljnu analizu sadržaja predate inicijative. Sa druge strane, treba obezbediti da će oni koji podržavaju inicijativu u odgovarajućem roku biti informisani o merama koje Komisija planira da preduzme.
Možemo pretpostaviti da bi Komisija mogla da analizira građanske inicijative u roku od šest meseci. Na taj način bi se odredio vremenski rok i dala garancija da Komisija ima dovoljno vremena da razmotri inicijative uzimajući u obzir njihovu kompleksnost.
Tokom ovog perioda Komisija bi procenila da li inicijativa spada u okvir nadležnosti Komisije, kao i da li je sadržina inicijative vredna daljih mera. Nakon što je Komisija analizirala inicijativu, njen zadatak je da javnim dokumentom objavi mere koje planira da preduzme u vezi sa njom i da o tome obavesti Evropski parlament i Savet. Mere predviđene u dokumentu mogu da budu, ukoliko je to primereno, studije i procene uticija predložene inicijative.
Ne možemo tvrditi da neke inicijative koje su na istu temu neće biti uzete u razmatranje Ipak, ukoliko se uspostavi sistem registracije, transparentnost koju taj sistem nosi omogućio bi da se ponavljanje inicijativa izbegne.
I dalje ostaje otvoreno pitanje uzastopnih inicijativa sa istim zahtevom koje bi nepotrebno opteretile sistem i vremenom urušile reputaciju građanskih inicijativa kao ozbiljnog demokratskog instrumenta. Taj problem se može rešiti određivanjem vremenskog roka u kojem je zabranjeno ponavljati neuspelu inicijativu.
Treba imati na umu da uprkos tome što neke inicijative mogu da se bave istim pitanjem i sadrže neke iste elemente, one možda nisu identične. Za svaku inicijativu su operativni i finansijski resursi neophodni za korišćenje prava predstavljaju ograničavajući faktor, tako da nije vrlo verovatno da će se i teme prečesto ponavljati.
Jedna od prvih institucionalnih novina omogućena Lisabonskim sporazumom jeste Evropska građanska inicijativa (ECI, European Citizens’ Initiative) čiji je cilj da angažuje građane Evrope oko evropskog projekta, pomogne mobilisanju civilnog društva i ojača panevropsku debatu o evropskim politikama. U novembru 2009, Evropska komisija objavila je Zeleni dokument o tome. U konsultacijama koje su usledile nakon toga, tražila se povratna informacija u vezi sa deset potencijalno kontroverznih, no tehničkih stvari: kako prikupljati potpise; koliko država članica treba da bude uključeno i u kojoj meri, kao i oko forme i trenutka podnošenja predloga, i tako dalje.
Proces iniciran Zelenim dokumentom rezultiraće u novom zakonu koji ne samo da će utvrditi kako građanske inicijative treba razumeti i procenjivati, nego i šta su to građanske inicijative u političkom smislu. Iz te perspektive, postoji značajan elemenat koji nedostaje u konsultativnom procesu Komisije oko Zelenog dokumenta. Moguće je da će izostati i u implementaciji legislative. Tiče se odgovora Komisije Evropskoj građanskoj inicijativi. U Zelenom dokumentu postoji pitanje koje se delom odnosi na tu problematiku: „Da li za Komisiju treba predvideti vremensko ograničenje za ispitivanje građanske inicijative?“ Odgovor na to pitanje ne može biti potpun i prikladan odgovor Evropskoj građanskoj inicijativi, zato što nije reč samo o trenutku podnošenja. Zeleni dokument predviđa da Komisija prvo procenjuje prihvatljivost inicijative i to da li njen sadržaj zavređuje dalje delovanje Komisije. Tu je najvažniji faktor da li je data inicijativa ostaje u okviru nadležnosti Komisije. Ukoliko je prihvatljiva, Komisija u narednoj fazi objavljuje spis o tome šta smatra da bi trebalo uraditi po tom pitanju. I Parlament i Savet treba neprekidno informisati o tom procesu. Nakon toga može doći do nacrta predloga zakona; do toga će doći ukoliko je prvobitna Evropska građanska inicijativa uopšte prihvatljiva.
Čini se da je nacrt procedure dobro osmišljen za prihvatljive inicijative, no šta se događa ako se predlog smatra neprihvatljivim? U tom slučaju građanske inicijative ne treba da završe u kanti za otpatke. Ukoliko bi tako postupila bez odgovarajućeg objašnjenja, Komisija bi zapravo rizikovala dalje otuđenje miliona građana i građanki evropskog projekta. Svaka pojedinačna inicijativa znači da u društvu postoji problem koji građani i građanke smatraju vrednim angažovanja javnih institucija. Stoga je odgovor poput: „To nadilazi kompetencije EU“ daleko od adekvatnog. Ako Evropska komisija odbije da se bavi predloženim spornim pitanjem i nema nikakvu pravnu moć da inicira odgovarajuće zakonodavstvo, trebalo bi da učini dve stvari; prvo, trebalo bi da kaže ko ima nadležnost da se bavi određenim problemom; i drugo, trebalo bi da se posveti nadgledanju razvoja procesa i izveštava o tome.
Evropski parlament takođe bi trebalo da ima ulogu u tom procesu. Parlamentarni odbor bi trebalo da bude „branitelj“ građanskih inicijativa i da ih prati sa Evropskom Komisijom. Najzad, Evropski parlament je jednina institucija EU koja je direktan mandat dobila od građana i građanki Evrope. Ukoliko Parlament smatra da Komisija nije učinila sve u njenoj moći da reguliše specifično sporno pitanje, trebalo bi da zadrži pravo da pozove odgovornog člana Komisije da dâ objašnjenje Parlamentu o toj stvari.
Političkim jezikom govoreći, Evropsku građansku inicijativu Komisija treba da percipira na sličan način kao Parlament zahtev za „podnošenjem bilo kakvih prikladnih predloga“ i pozive Saveta Evrope za rešavanje pitanja koja smatra važnim. Na taj način proces donošenja odluka EU napravio bi razliku između formalno isključive nadležnosti Komisije da inicira proces donošenja zakona i političkog prava na inicijativu. To političko pravo na inicijativu bi u tom slučaju po jednakim osnovama pripadalo Evropskoj komisiji, Savetu Evrope, Evropskom parlamentu i organizovanom civilnom društvu, posredstvom Evropske građanske inicijative.
Pjotr Maćej Kačinjski (Piotr Maciej Kacyński) je stipendista istraživač u Centru za studije evropske politike (CEPS, Centre for European Policy Studies) sa sedištem u Briselu
CEPS-ovi komentari često nude koncizne, politički orijentisane uvide u sporna pitanja različitih tema koje se tiču evropskih poslova. Stavovi izraženi u ovom tekstu mogu se pripisati samo autoru kao pojedincu, a ne bilo kojoj instituciji sa kojom se dovode u vezu. Komentar se može besplatno preuzeti sa CEPS-ove internet stranice:
Sva prava zadržana – CEPS 2009.
Evropska Komisija je 31. marta 2010. usvojila Predlog regulative o Evropskoj građanskoj inicijativi, namenjen Evropskom Parlamentu i Savetu Evropske Unije na kojima je da odluče da li prihvataju predlog. Kada ga izglasaju, on stupa na snagu. U predlogu se regulišu detalji implementacije ovog novog instrumenta neposredne demokratije. ECI je nastao nakon usvajanja Lisabonskog sporazuma na osnovu Člana I-47 (4): „Inicijativu Komisiji može podneti ne manje od milion građana/ki koji su državljani znatnog broja država članica, i tim putem tražiti od Komisije da u okviru svojih nadležnosti napravi odgovarajući predlog u vezi sa pitanjem za koje građani/ke smatraju da je neophodno donošenje pravnog akta kako bi se primenili Ugovori“.
Posle donošenja Sporazuma dogovoreno je da se Evropskim zakonima odrede mere za procedure i uslovi za građanske inicijative. S obzirom na važnost ove mere Lisabonskog sporazuma za građanstvo i civilno društvo širom EU, kao i kompleksnost nekih pitanja kojima se ona bavi, Komisija je otvorila široku javnu debatu o zadatim pitanjima. Preko Zelenog dokumenta, kojim se jasno definišu pitanja, Komisija je tražila mišljenje svih koji su bili zainteresovani da učestvuju u kreiranju pravila po kojima bi ECI funkcionisao – od građana/ki, nevladinih organizacija i institucija. Dobijeno je više od 300 odgovora i u februaru 2010. održana je javna diskusija u Briselu.
Većina dobijenih odgovora ukazuje da je neophodno da procedure ECI-a i uslovi za njihovo sprovođenje i budu jednostavne, user-friendly (orijentisane ka korisniku/ci) i dostupne svim građanima/kama, kao i da budu u skladu sa prirodom građanske inicijative. Odogovori takođe potvrđuju da je neophodno održati kredibilitet i zaštiti ECI od zloupotreba dodatnim merama koje moraju da osiguraju jednake uslove sprovođenja ECI-a širom EU. Uslovi, procedure i mere o kojima je bilo reči su detaljno navedene u Članovima Predloga regulative. U nastavku teksta se bavimo njima u sažetoj formi.
Predlog regulative propisuje da je neophodno učešće najmanje trećine država članica. Ovo pravilo je određeno na osnovu drugih mera Sporazuma prema kojima je devet država, to jest trećina svih država članica, dovoljna kako bi se adekvatno predstavili interesi Unije. To je takođe prag koji je korišćen za „povećenu saradnju“ gde je navedeno da makar „devet država članica“ mora da učestvuje . Ova brojčana odrednica je u skladu sa dobijenim predlozima.
Tokom konsultacija mogao se čuti argument da ne bilo korektno odrediti fiksni procenat građanstva za svaku državu članicu, i stoga je odlučeno da bude postavljen minimalni prag za svaku državu – koji je opadajuće proporcionalan populaciji svake države članice. Ovim sistemom je dakle omogućen proporcionalno manji broj potpisa za velike države i proporcionalno veći broj za manje države. Prikazano brojkama: Austrija – 14250; Belgija – 16500; Bugarska – 13500; Kipar - 4500; Češka Republika – 16500; Danska – 9750; Estonija – 4500; Finska – 9750; Francuska – 55500; Nemačka – 72000; Grčka – 16500; Mađarska – 16500; Irska – 9000; Italija – 54750; Latvija – 6750; Litvanija – 9000; Luksemburg – 4500; Malta – 4500; Holandija – 19500; Poljska – 38250; Portugalija – 16500; Rumunija – 24750; Slovačka – 9750; Slovenija – 6000; Španija – 40500; Švedska – 15000; Velika Britanija – 54750.
S obzirom na informacije dobijene tokom konsultacija, odlučeno je da starosna granica bude ista kao i za glasanje na evropskim parlamentarnim izborima.
Odlučeno je da se inicijative obavezno registruju preko onlajn registra koji će postaviti Komisija. Ova odluka je doneta na osnovu široke podrške za registraciju tokom konsultacija. Odobrena registracija ne znači da Komisija podržava datu inicijativu.
Predlog regulative ne uspostavlja bilo kakva ograničenja po pitanju načina prikupljanja potpisa – što je u skladu sa mišljenjem da proces prikupljanja ne treba da bude opterećen pravilima. Štaviše, s obzirom na dobijene odgovore, odlučeno je da se potpisi mogu prikupljati i onlajn. Neophodno je ipak garantovati da su potpisi stvarni kao i oni prikupljeni na papiru, kao i da države članice mogu i da ih provere; stoga se Predlogom regulative propisuje da onlajn sistemi za potpisivanje inicijativa moraju da imaju adekvatne bezbednosne mere kao i da države članice moraju da utvrde adekvatnost datih mera. S obzirom na kompleksnost pomenutih mera ostaje da ih Komisija odredi.
Predlogom Regulative određen je vremenski rok od 12 meseci tokom kojih je moguće prikupljati potpise. Ova odluka je takođe u skladu sa dobijenim predlozima. Sa jedne strane rok od 12 meseci omogućava da tema inicijative ostane relevantna, a sa druge uvažava činjenicu da je komplikovano prikupljati potpise na prostoru cele Evropske Unije.
Predlogom Regulative je određeno da organizatori inicijative, nakon prikupljenih 300 000 potpisa iz najmanje tri države članice, moraju da predaju zahtev Komisiji koja zatim razmatra da li su ispunjeni svi uslovi neophodni da se odobri aplikacija za inicijativu. Broj od 300 000 potpisa iz tri države članice određen je jer predstavlja tačno trećinu postavljenog praga. Komisiji ima dva meseca da donese odluku da li se inicijativom traži promena koja je u nadležnosti Komisije.
Kako bi se državama članicama olakšao administrativni teret, predlog Regulative ostavlja svakoj državi članici da odluči koje će mere postaviti da bi verifikovala validnost potpisa na inicijativama koje je Komisija odobrila. Mere bi ipak morale da budu odgovarajuće u cilju verifikacije broja potpisa i sprovođenja u roku od tri meseca.
Komisija ima vremenski period od četiri meseca da proceni kakve mere planira da preduzme u odnosu na dobijenu inicijativu.
Neophodno je da zaštita informacija bude apsolutno zagarantovana kako tokom kampanje i prikupljanja potpisa tako i nakon završetka inicijative – to treba da garantuju organizatori, države članice i Komisija. Mere predviđene Direktivom 95/46/EC i Regulativom (EC) Br. 45/2001 Evropskog Parlamenta i Saveta koje regulišu pitanja bezbednosti informacija i zaštite građana/ki, takođe se odnose i na obrađivanje ličnih informacija ragulisanih ovom Regulativom.
S obzirom na manjak iskustva na nivou Evropske Unije sa ovakvim instrumentom participativne demokratije, Predlogu regulative je dodata klauzula o reviziji i naknadnom preispitivanju kojom se određuje da će Komisija nakon pet godina napraviti izveštaj o implementaciji. Nakon pet godina iskustva u implementaciji, otvorena je mogućnost da se naprave tehničke promene dodavanjem aneksa Regulativi. Predlogom regulative je određeno da Komisija ima prava da menja anekse Regulative putem delegiranih prava, a u skladu sa članom 290 Ugovora o funkcionisanju Evropske Unije. Komisija smatra da takve izmene ne zahtevaju zakonodavni predlog i da je stoga korišćenje delegiranih prava opravdano.
Preuzeto sa internet stranice Secretariat-General of the European Commission
http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/citizens_initiative/docs/com_2010_119_en.pdf
Projekat i internet portal finansirani od Delegacije Evropske Unije u Republici Srbiji.