Projekat i internet portal finansirani od Delegacije Evropske Unije u Republici Srbiji.
Mogu se razlikovati dva različita shvatanja pojma „neposredna demokratija“. Sa jedne strane, pod neposrednom demokratijom se smatra specifičan tip političke vladavine u kome se sama politička moć direktno i na obavezujući način upražnjava posredstvom svih građana i građanki sa pravom glasa, a ne posredstvom pojedinačnih predstavnika ili njihovog manjeg broja ili nosilaca funkcija. Pojam suprotan demokratiji shvaćenoj na ovaj način jeste predstavnička demokratija. Sa druge strane, pod „neposrednom demokratijom“ podrazumeva se politički postupak donošenja odluka gde građani i građanke putem referenduma samostalno i nezavisno od izbora odlučuju o konkretnim pitanjima koja se tiču politike i njenog sadržaja. Takvo poimanje demokratije ne treba shvatiti kao suprotnost u odnosu na reprezentativnu demokratiju. Naprotiv, postupak donošenja odluka konstruisan po principu plebiscita (nem. VOLKSABSTIMMUNG, engl. PLEBISCITE) može se predvideti kao dopunski instrumenti političke participacije u različitim oblicima političkih sistema predstavničke demokratije.
Koji se instrumenti neposredne demokratije – shvaćeni kao oblici političke participacije – mogu razlikovati? Pre svega je važno napraviti razliku između izglasavanja osoba i konkretnih pitanja. Glasanje koje se tiče lica u demokratijama se odvija na izborima. Neposredna demokratija, međutim, prevazilazi okvire izbora, jer izbori predstavljaju temelj reprezentativnih sistema, što znači da građanke i građani biraju parlamentarce, šefove država i vlada, gradonačelnike i tako dalje, koji onda, opet, sa svoje strane donose političke odluke kao predstavnici građana i građanki. Za razliku od toga, neposredna demokratija podrazumeva direktne odluke građana i građanki o konkretnim pitanjima posredstvom plebiscita.
Osmotrićemo bliže širenje neposredne demokratije oslanjajući se na uporednu studiju koju je radna grupa Fondacije Initiative & Referendum Institute Europe pod vođstvom Andreasa Grosa (Andreas Gross) i Bruna Kaufmana (Bruno Kaufmann) izradila 2002. godine u 15 država članica EU, 13 država kandidatkinja kao i u članicama EFTA (European Free Trade Association – Evropska asocijacija za slobodnu trgovinu) i to u Islandu Norveškoj, Lihtenštajnu i Švajcarskoj. U 32 zemlje ispitivalo se
Rezultat ispitivanja jeste da se samo u dve zemlje na sva tri pitanja mogao dobiti potvrdan odgovor (Lihtenštajn i Švajcarska). Nakon te prve grupe zemalja sledi druga gde građanke i građani nezavisno od parlamenta i vlade mogu da raspišu plebiscit na nivou države (Italija, Slovenija, Letonija), kao i treća grupa zemalja u kojoj je ukorenjen instrument obligatornog referenduma (Irska, Danska, Litvanija i Slovačka). Uz to treba pomenuti i Holandiju, gde je 1. januara 2002. uveden privremeni i za državne organe neobavezujući referendum, što je učinjeno jednim zakonom koji je važio do 2005. godine;
Nakon te donekle grube podele, odabrane države ispitane su prema izdiferenciranijem kvalitativnom i kvantitativnom katalogu kriterijuma u pogledu kvaliteta postupaka koji se tiču neposredne demokratije i podeljene u šest porodica zemalja:
Država u kojoj neposredna demokratija, gledano u svetskim razmerama, ima najveći značaj, jeste Švajcarska. To opravdava podrobnije razmatranje tamošnjih instrumenata neposredne demokratije i načina na koji oni deluju na politički sistem. Učešće građana i građanki Švajcarske na plebiscitima koji se održavaju tri do četiri puta godišnje, gde se svaki put odlučuje o čitavom paketu nacionalnih, kantonalnih i opštinskih predloga, relativno je stabilno – između 35 i 45 posto birača sa pravom glasa, u zavisnosti od toga kako građani i građanke subjektivno procene odlazak na birališta, te kod glasanja koje se ocenjuje kao „važno“ procenat može biti i daleko veći od proseka. Tri najvažnije vrste postupaka u instrumentariju neposredne demokratije u Švajcarskoj su:
Nakon obligatornog ustavnog referenduma koji postoji od 1848. (čl. 140 Saveznog ustava), svaka revizija Ustava koju donosi Parlament – nezavisno od toga da li je reč o reviziji pojedinačnog člana ili kompletnoj promeni Ustava – mora se odobriti posredstvom plebiscita. Isto važi i za pristupanje nadnacionalnim zajednicama – poput, primera radi, EU – ili organizacijama kolektivne bezbednosti. Da bi jedan takav referendum bio prihvaćen neophodna je takozvana dvostruka većina – prvo narodna većina (Volksmehr), dakle većina važećih glasova u celoj zemlji, a drugo kantonalna većina (Ständemehr), to jest većina kantona u kojima su glasači i glasačice prihvatili dati predlog. Posredstvom takve regulative, povinuje se snažnom švajcarskom federalizmu.
Uz pomoć fakultativnog referenduma o zakonu, uvedenog 1874. (čl. 141 Saveznog ustava), o zakonima koje je parlament već doneo, novi ili izmenjeni zakoni ili njima slične odluke, mogu se na inicijativu građana i građanki naknadno načiniti predmetom referenduma, što znači da se odluka o korišćenju fakultativnog zakonskog referenduma oslobađa kontrole posredstvom državnih organa. Pretpostavka je, dakako, da zahtev za referendumom podrži 50.000 građana i građanki sa pravom glasa ili osam kantona. Potpisi građana i građanki sa pravom glasa neophodni kao dokaz za raspisivanje referenduma, moraju se predati u roku od 100 dana nakon objavljivanja određenog zakona. Za razliku od obligatornog referenduma, u slučaju fakultativnog dovoljna je narodna većina da bi zakon stupio na snagu. Kvantitativno gledano, za manji udeo zakona za koji bi se principijelno mogao raspisati referendum, on se zaista i raspisuje. No, ukoliko do njega i dođe, u više od polovine svih slučajeva, građani novousvojeni zakon naknadno stavljaju van snage, te se referendum pokazuje kao posve valjano oružje.
Ustavnom inicijativom uvedenom 1891, građanke i građani mogu zahtevati plebiscit o željenoj izmeni Saveznog ustava (čl. 138 i 139 Saveznog ustava). Pretpostavka za ispunjavanje ustavne inicijative sastoji se u tome da inicijatorima pođe za rukom da u roku od 18 meseci sakupe 100.000 potpisa građanki i građana sa pravom glasa. Slično kao u postupku fakultativnog zakonskog referenduma, inicijativa za promenu Ustava može se pokrenuti uprkos protivljenju državnih organa. Ukoliko se inicijativa uspešno sprovede, odnosno neophodni potpisi sakupe na vreme, parlament i vlada moraju – i protiv svoje volje – da održe konsultacije i mogu da formulišu predlog koji uglavnom vrlo malo odstupa od predloženog inicijativom, u nadi da će on biti prihvaćen, odnosno izglasan. Oba predloga se stavljaju na izglasavanje glasačkom telu. Za prihvatanje ustavne inicijative u većoj meri su neophodni narodna i kantonalna većina. Nasuprot ustavnoj, građani i građanke sa pravom glasa na saveznom nivou u Švajcarskoj nemaju pravo na zakonsku inicijativu. U kantonima i opštinama, međutim, švajcarski građani i građanke raspolažu još dalekosežnijim pravima učešća u direktnoj demokratiji: na tom nivou, pored zakonske inicijative, postoji i finansijski referendum, što će reći da su odluke o trošenju novca od određene sume u većini kantona podređene obligatornom, dakle obaveznom, referendumu, dok se u ostalim kantonima podložne fakultativnom referendumu. Na taj način glasači i glasačice u Švajcarskoj mogu da učestvuju u odlučivanju o brojnim javnim infrastrukturnim rešenjima, javnim građevinskim planovima ili finansiranju škola i bolnica.
Kakva su iskustva švajcarskih građana i građanki sa neposrednom demokratijom? Pre svega, mora se napraviti razlika između različitog delovanja instrumenata neposredne demokratije. Uz pomoć referenduma, glasači i glasačice mogu se umešati u sadržaj odluka, u proizvod političkog procesa nakon donošenja odluka u parlamentu. Referendum deluje u određenom smislu kao veto glasačkog tela protiv projekata koje oni ne žele, on omogućava glasačkom telu da bude opozicija u specifičnim pitanjima i stoga se označava kao kočnica u rukama naroda.
Instrument koji se naziva narodnom inicijativom je, međutim, potpuno drugačiji. Uz njegovu pomoć, građani i građanke mogu da daju političke impulse u pogledu sadržaja, da određuju nove teme na dnevnom redu zakonodavstva i da na taj način utiču na input političkog procesa. Narodna inicijativa ne polazi od parlamenta ili vlade, već od građana i građanki. Stoga se ona može označiti kao podsticajni elemenat ili „pedala za gas“ kada je reč o neposrednoj demokratiji u Švajcarskoj. Pa ipak, otvorenost političkog sistema za inicijative „odozdo“, iz građanske sfere, podleže čitavom nizu ograničenja; tako su i za organizovanje akcije prikupljanja potpisa kao i za uspešnu referendumsku borbu neophodni organizacijski i finansijski resursi. Time se značajno ograničava krug onih organizacija i interesa koji dolaze u obzir kao inicijatori narodnih inicijativa. Takođe se ne sme prevideti da narodne inicijative ne moraju u svakom slučaju biti uspešne da bi imale uticaja na kreiranje političke agende; da bi vlada i parlament izašli u susret što se tiče sadržaja inicijative inicijatora, mogu biti dovoljni potencijalni izgledi na uspeh; to dakako može dovesti i do povlačenja inicijative.
Kakav efekat imaju instrumenti neposredne demokratije na politički sistem u Švajcarskoj? Pre svega, mogu se razlikovati tri oblika prilagodljivog ponašanja u odnosu na postojanje instrumenata neposredne demokratije. Sva tri proističu iz nastojanja političkih elita da utiču na moguće rezultate procesa neposredne demokratije i nesigurnosti koje iz njih rezultiraju a tiču se toka političkih procesa, i to ili tako što ponovo posežu za mogućnostima za njeno sprečavanje ili time što pokušavaju da upravljaju njenim korišćenjem.
U čemu bi mogla biti postignuća neposredne demokratije ako uporedimo međunarodna iskustva?
Primer Švajcarske nam je pokazao da je jaka neposredna demokratija moguća i u modernom društvenom sistemu; to je svakako imalo svoju cenu što se tiče raspodele tereta u političkom sistemu. Švajcarski primer nas uči da postoji uzajamna veza između neposredne i skladne demokratije. Pa čak i kad se toj vezi ne spočitava automatizam , postojanje instrumenata direktne demokratije iz perspektive političkih elita ipak preporučuje kooperativni angažman interesa i organizacija koji su kadri za referendum u politički proces, a time i odgovarajuće slabljenje konkurentskih crta demokratije. Istovremeno, stvaranje elemenata neposredne demokratije znači jačanje moći građana/ki nauštrb moći parlamenta i političkih elita koji njima vladaju: ono što dobijaju građani/ke, parlamenti gube, jer uvek kada je parlament upućen na odobrenje naroda u okviru plebiscita, on prestaje da bude „suveren“ u slobodi donošenja odluka. Iz perspektive političkih elita uvođenje elemenata neposredne demokratije se dakle u potpunosti može razumeti kao gubitak moći. Isto tako napeta jeste i koegzistencija između snažne neposredne demokratije i snažnijeg ograničavanja slobode odlučivanja zakonodavne i izvršne vlasti posredstvom moćnog Ustavnog suda, kao što je to, primera radi, slučaj sa Saveznim ustavnim sudom u SR Nemačkoj. Tenzija nije lišena ni veza snažnije neposredne demokratije sa moćnim federalizmom, osobito u varijanti SR Nemačke gde put kojim pokrajine utiču na savezno zakonodavstvo vodi preko pokrajinskih parlamenata. Ta tradicijom bogata nemačka „staza“ bi se u slučaju snažnijeg formiranja neposredne demokratije jamačno morala zameniti švajcarskom, koja za određene plebiscite umesto učešća vlada federalnih jedinica, zahteva dvostruku većinu naroda i kantona na plebiscitima i na taj način obezbeđuje učešće pokrajina u zakonodavnoj vlasti na saveznom nivou.
Dvadeseti vek će u istoriji biti upamćen kao vek informacionih tehnologija, putovanja u svemir i nuklearne energije. Neće biti zapamćen kao vek fašizma, komunizma i kapitalizma. Niti će biti vek u kojem su bila dva svetska rata.
Dvadeseti vek će biti vek demokratije.
Tokom dvadesetog veka demokratija je prvi put u istoriji postala globalni standard. Da se ne zavaravamo, taj standard nije nigde ostvaren u potpunosti i širom sveta napadi na demokratiju ne prestaju ni danas. Iako se neke države, poput Saudijske Arabije i Butana, ne rukovode demokratskim standardima mnogo režimi širom sveta tvrde da je njihova vlast legitimna upravo zbog demokratskog sistema. I to tvrde zato što znaju da je demokratija predstavlja standard za sve ljude širom sveta. To je revolucionarna činjenica.
U devetnaestom veku demokratija je još ličila na nedonošče. Pravilo „jedna osoba – jedan glas“ prvo se pojavilo u Sjedinjenim Državama, ali je i tamo do sredine devetnaestog veka u većini država bilo ograničeno na bele muškarce zemljoposednike. Žene i crnci nisu smatrani sposobnim da učestvuju u izborima. Tek nakon građanskog rata 1870. godine crnci su dobili ustavom garantovano pravo glasa. Amerikanke su morale da čekaju do 1920. U Velikoj Britaniji radnici su protestovali i mukotrpno se borili sve dok drugom polovinom devetnaestog veka nisu izvojevali pravo glasa. Sifražetkinje su hrabro protestovale od 1904. do 1918, sve dok žene starije od 30 i muškarci od 21 godinu nisu dobili pravo glasa. Nekoliko godina kasnije (1928) i to pravilo je prepravljeno tako da se odnosi i na žene koje su navršile 21 godinu, ali je tada bilo ismejano kao „flapper“ glasanje. U Južnoj Africi su predviđane kataklizme ukoliko se uspostavi univerzalno pravo glasa! Kada se osvrnemo unazad, svi argumenti protiv prava glasa za radnike/ce, žene i crnce deluju prazno i jadno.
Postoji neka skrivena moć u demokratiji. U novijoj istoriji bilo je primera demokratskih vladavina koji su u više navrata odolevali očevidno nadmoćnim diktatorskim režimima. Iz primera u primer čini se da su demokratska društva jednostavno izdržljivija.
Demokratija crpi nadmoć iz dva izvora.
Prvo, demokratski režim je legitiman. U pravoj demokratiji oblik režima je onakav kakav narod traži. Logično je onda da takav režim može da ima veću internu podršku od diktatorskog režima.
Drugo, demokratije su produktivnije. U autoritativnom režimu većina građana/ki nema mnogo mogućnosti da svojim idejama utiče na donošenje političkih odluka. U demokratijama postoji mnogo šira baza iz koje se crpe ideje.
Štaviše, selekcija ideja je mnogo efikasniji u demokratiji. Demokratija nije ništa više nego društveno preuzimanje individualnih ideja. Nove ideje uvek potiču od individue, jer samo pojedinačna osoba može da misli. Ipak, te individualne ideje se moraju razmatrati, odmeravati jedna u odnosu na drugu i prilagođavati se društvenim uslovima. Ljudi su potrebni jedni drugima kako bi ispravili nesavršenosti u odnosu na svoje ideje. Samo srce demokratije predstavlja upravo to društveno oblikovanje načina na koji se poimaju stvari, tokom kojeg ideju ili predlog jedne osobe, uglavnom već prihvaćena u nekoj manjoj grupi ljudi (politička partija, grupa za akciju ili pritisak) razmatra celo društvo. Taj proces razmatranja, shodno tome, vodi ka donošenju odluke. Ona se, međutim, mora razmotriti i u istorijskom kontekstu; oni koji su danas manjina sutra mogu biti većina. U odnosu na ceo tok formiranja jasnog razumevanja, same odluke predttavljaju nešto poput udara bubnja u okviru simfonije.
Na srednjem i dugoročnom planu demokratske odluke su naspram odluka diktatora uvek superiorne u odnosu na društvo na koje se odnose. Moralno sumnjive odluke koje ne služe interesima šire zajednice će, vođene svojom prirodom, koristiti skrivene kanale, skrivene od svetlosti otvorenog, demokratskog načina donošenja odluka. Pod demokratskim uslovima najbolje ideje će isplivati na površinu – zato što smo kao ljudi mnogo bolji u prepoznavanju tuđih slabosti od svojih. Proces odabira koji se dešava na putu demokratije širem društvu pruža ono što je dobro za njega. To ne znači da samo postojanje demokratskih instrumenata nužno bavi moralne aspekte koje pojedinci/ke predlažu. Sve što mi možemo da radimo jeste da verujemo da će se takve inicijative pojavljivati. Ipak, inicijative koje imaju moralnu vrednost ne mogu da se jave i da bez demokratije. Politika ne može nikad da propiše šta je moralno. Ali politika može da kreira demokratske instrumente koji omogućuju oslobađanje moralnog potencijala koji leži u ljudima i njegovo upošljavanje zarad dobra celog društva.
Demokratija nikad nije savršena. Jačanje demokratije smatra se prirodnim procesom - kao što osoba ne može da prestane da diše, tako ni demokratija ne prestaje da se razvija i produbljuje. Demokratski sistem koji postaje statičan i ne menja se, doživeće degeneraciju i postati nedemokratičan. Upravo taj proces okoštavanja stvara probleme u današnjem društvu. Moramo se suočiti sa činjenicom da je demokratija u našem društvu u teškoj situaciji.
Čisto reprezentativna demokratija kakva je u Evropi, proizvod je potreba koje su postojale pre više od stotinu godina. Takav sistem je odgovarao tom vremenu zato što je većina ljudi u svojim političkim stavovima i idealima mogla da se identifikuje sa malim brojem jasnih socijalnih stavova, oličenim u liberalnim, socijalističkim ili hrišćanskim partijama. To vreme je odavno prošlo. Mišljenja i procene su danas daleko više individualna stvar.
Prikladna demokratska forma jeste parlamentarni sistem propraćen obavezujućom građanskom inicijativom/referendumom (neposredna demokratija). Takav sistem omogućava direktnu vezu između pojedinaca/ki i zakonodavne i izvršne vlasti. Potražnja za novim instrumentima neposredne demokratije rašće zajedno sa stepenom individualizacije mišljenja, dok će istovremeno političke partije gubiti moć da okupe ideološki slične ljude.
Većina ljudi koji žive na Zapadu želi da se uvede referendum. Sama ta činjenica bi trebalo da je dovoljna za implementaciju tog prava. Demokratija doslovno znači vladavina naroda. Prvi korak ka stvarnoj vladavini naroda nužno podrazumeva da narod može da sam odredi kako će njegova vlast izgledati i na koji način će fukcionisati u praksi.
Ipak, svesni smo da većina političara ne želi referendume. Zapanjujuće je da sa većim stepenom efektivne moći političara raste i njihov otpor uvođenju referenduma. Zalažući se protiv referenduma, oni koriste iste argumente koji su ranije korišćeni protiv radničkog i ženskog prava glasa. Jasno je da takvi argumenti neosnovani.
Dovoljno je samo na kratko se osvrnuti na primere neposredne demokratije i videti da je njihovo protivljenje neosnovano. Švajcarska je posebno interesantan iako ne savršen primer neposredne demokratije koji funkcioniše već više od sto godina. Švajcarci/kinje mogu da pokrenu građanske zakonodavne inicijative na svakom administrativnom nivou. U nekim slučajevima sasvim je jasno da su građani/ke protiv onoga što nameravaju političke i ekonomske elite. Na referendumima o ustavnim amandmanima i onima koji su se bavili pitanjima prenošenja ovlašćenja na međunarodne organizacije (obaveznim u Švajcarskoj), građani/ke su odbili četvrtinu predloga Parlamenta. Kada građani sakupe potpise kako bi se održao referendum o običnim zakonima skoro polovina zakonodavnih predloga se odbije. Švajcarci i Švajcarkinje, međutim, nisu iskoristili svoja demokratska prava da bi od Švajcarske napravili nehumanu i autoritativnu državu. U Švajcarskoj nema smrtne kazne i ljudska prava nisu ugrožena. Štaviše, Švajcarci/kinje nemaju nameru da se odreknu svog superiornog političkog sistema (odbojnost Švajcaraca prema Evropskoj uniji objašnjava se i nedostatkom demokratije u samoj EU).
Neposredna demokratija se ipak ne sme idealizovati. Ona sama po sebi ne nudi nikakve odgovore. Neposredna demokratija predstavlja veoma bitan mehanizam za kreiranje korisnih i praktičnih rešenja za savremene probleme. Neposredna demokratija se ne sme uvesti na talasu iznenadne euforije, već u duhu ’aktivne i svesne spremnosti da se sačeka’.
Ne sme se zanemariti koliko bi taj radikalni izbor ojačavanja i produbljavanja demokratije bio revitalizirajući. Odluka da političko uređenje bude još demokratičnije je uvek odluka koja vodi i ka tome da se čuje i mišljenje drugih. To je gest koji pokazuje veru u postajanje moralnih načela i sposobnosti naših sugrađana. U našem društvu koje je zatrovano međusobnim nepoverenjem, teško je zamisliti nešto što bi imalo veću moć da nas isceli. Predanost ideji veće demokratizacije je predanost drugima – njihovoj slobodi govora, njihovom ljudskom dostojanstvu. Ljudi koji su zainteresovani samo za ostvarivanje sopstvenih ciljeva demokratijom ne dobijaju ništa. Za njih bi bilo bolje da svoju energiju ulažu samo u objavljivanje i propagiranje sopstvenih stavova. Prave demokrate zainteresovane su za svačije mišljenje zato što znaju da smo potrebni jedni drugima da bi izoštrili ideje i intuiciju, da bi ih poboljšali i razvili. Samu srž demokratskog života čini upravo taj društveni proces formiranja i oblikovanja mišljenje. Što su ljudi bliži jedni drugima (kao u države u federalnoj državi) to će lakše i efikasnijemoći dođu do novih zajedničkih uvida (veza između federalizma i demokratije biće detaljnije obrađena u narednim poglavljima). Neposredna demokratija i federalizam ojačavaju jedno drugo, zajedno oni čine „jaku demokratiju“ (Barber 1984.) ili „integrisanu demokratiju“.
Evropa se sastoji od 35 zemalja od kojih su 27 članice EU. Stabilni sistemi demokratske vladavine u većini država obezbeđuju pozitivnu klimu za veći stepen participativnosti građana u oblikovanju javnih politika. Shema direktne demokratije u Evropi predstavlja raznobojni mozaik na četiri nivoa političkog sistema: na nivou lokalnih politika, regija odnosno pokrajina u okviru federacija, na nacionalnom nivou i (nadamo se) na evropskom.
Direktna demokratija u Evropi, ako načinimo grubu podelu, potiče iz 4 istorijska konteksta:
Postoje četiri osnovna oblika direktne demokratije:
Nacionalni nivo – podela četiri tipa neposredne demokratije – profil zemalja
U Nemačkoj sve savezne pokrajine imaju mogućnost građanske inicijative. Ona je uvedena je u kontekstu demokratskih promena nakon 1945, a regulativa je poboljšana devedesetih godina. Pretpostavke variraju – od 10% potpisa u Bavarskoj i 5% u Hamburgu, dvema najaktivnijim pokrajinama uglavnom po pitanju školstva, zaštite životne okoline i državne strukture. U regionima Italije, kao i u pojedinim autonomnim oblastima u Španiji, oblici neposredne demokratije takođe se nalaze u procesu razvoja, ali se ne praktikuju isuviše često.
Najveći napredak beleži se u Nemačkoj, gde se građanska inicijativa uvodi uglavnom nakon 1990. Cenzus je često visok (oko 10% potpisa za pokretanje inicijative i 25% pozitivnih odgovora svih upisanih u biračke spiskove za njeno prihvatanje). Do 2007. godine, pokrenuto je oko 4.500 inicijativa i održano 2.200 referenduma (najviše u Bavarskoj, Hamburgu i Hesenu). I u Italiji počinju da se koriste lokalne inicijative. Vlasti u Norveškoj raspisuju konsultativne referendume, uglavnom po pitanju školstva i jezika. Tema mnogih referenduma u Poljskoj jeste opoziv opštinskih veća i gradonačelnika. U Republici Češkoj pokrenuto je nekoliko inicijativa u vezi sa planiranjem grada. Nedavno je Francuska uvela opciju lokalnog referenduma koji raspisuju opštinska veća.
Pridruživanje Evropskoj zajednici podrazumeva ustavne promene države članice i u mnogim državama narod kao suveren to mora da potvrdi referendumom (koji u većini slučajeva iniciraju vladine institucije). Referendumi nisu održani u 6 država osnivačica, ali jesu u Irskoj, Danskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu (ranih sedamdesetih); referenduma nije bilo u Grčkoj, Portugalu i Španiji (sredinom osamdesetih). Kasnije su se održali referendumi u Austriji, Finskoj, Švedskoj (1994) u svih osam istočnoevropskih država (2003) uz Maltu, ali ne i Kipar, Bugarsku i Rumuniju.
Referendumi su obavezni u Irskoj (6 referenduma) i (gotovo obavezni) u Danskoj (4 referenduma). To se tiče referenduma koje inicira vlada, u četiri zemlje održano je 6 referenduma (2 u Francuskoj).
3. Referendumi su održani i u zemljama koje nisu članice EU: odbijeni su Ugovori o saradnji ili pristupu – u Lihtenštajnu i Norveškoj po dva puta, a u Švajcarskoj osam.
Šta nam govore takva iskustva? Referendumi o pristupu EU potvrđuju princip narodnog suvereniteta, ostaju, međutim, izolovani događaji. Bogatije iskustvo sa referendumima o amandmanima Sporazuma postoji samo u Irskoj i Danskoj. Na nivou same EU trenutno dolazi do važne novine: uvođenja Evropske građanske inicijative (ECI – European Citizens’ Initiative) u Lisabonski sporazum (član 11.4). Iako predstavlja samo inicijativu za stvaranjem nove političke agende, ova inicijativa bila bi prvi transnacionalni instrument neposredne demokratije.
Od devedesetih godina XX veka, svedoci smo prilično dinamičnog razvoja neposredne demokratije u Evropi u zemljama koje su izašle iz komunističkog perioda, u pojedinim državama Zapadne Evrope i na evropskom nivou. Osobito na lokalnom nivou, inicijativa i referendum mogu dati suštinski doprinos u konsolidaciji i kvalifikaciji demokratskih sistema kao takvih. Na nacionalnom nivou, međutim, procedura i kultura građanskih inicijativa razvijene su samo u pojedinim zemljama – uvođenje građanske inicijative u veći broj zemalja ostaje značajan izazov. Najbolje bi bilo razviti neposrednu demokratiju na sva četiri nivoa političkog sistema. Direktna participacija građana u oblikovanju javnih politika će ubuduće određivati kvalitet demokratije.
Odgovor je – da. Skoro da nepostoji nijedna zapadna zemlja u kojoj (uglavnom velika) većina stanovništva ne želi neposrednu demokratiju.
U Velikoj Britaniji je 1995. godine anketa na nivou cele države pokazala da 77% Britanaca/ki želi da se „uvede sistem kojim se neke odluke prepuštaju narodu putem referenduma“ (Časopis Prospect, 1998.). Nekoliko godina kasnije (2003.) novine The Sun sprovode anketu koja pokazuje da 85% građana/ki želi referendum o Evropskom ustavu. Istovremeno Daily Telegraph objavljuje anketu po kojoj 83% Britananca/ki želi da pitanje suvereniteta rešava referendumom. The Guardian 2000. godine iznosi da 69% Britanaca/ki želi da se izjasni na referendumu o predlogu novog izbornog sistema tadašnjeg premijera Tonija Blera. Ovo jasno ilustruje da Britanci i Britanke žele da imaju poslednju reč kada je u pitanju političko uređenje njihove države.
U Nemačkoj 4 od 5 građana/ki želi da se mogućnost raspisivanja referenduma na državnom nivou omogući i narodu putem građanske inicijative. Ankete sprovedene 2004. godine pokazuju da je 79% osoba želelo referendum o Evropskom ustavu. Ranije ankete pokazale su da želja Nemaca/ica za većom merom neposredne demokratije nema veze sa partijskom pripadnošću: osobe koje glasaju za SDP (socijaldemokrate) – 77%, CDU (demohrišćani)- 68%, FDP (liberali) – 75%, Zeleni - 69%, PDS (Levičari) – 75% .
Anketa SOFRES pokazuje da je u Francuskoj 82%građanstva za referendum koji iniciraju građani/ke, dok je samo 15% protiv .
U Holandiji, prema anketi SCP iz 2002. godine, 81% glasača/ica podržava uvođenje referenduma. SCP anketa iz 1997. pokazala je da u četiri najveće političke partije postoji većina koja je za uvođenje neposredne demokratije: 70% glasača/ica CDA Hrišćanske demokratije, 81% PvdA Lejbor, 83% VVD desnih liberala, 86% D66 levičarskih liberala. Prema nalazima NIPO ankete iz 1998. godine, 73% glasača/ica želelo je referendum po pitanju uvođenja evra, dok je anketa septembra iste godine pokazala da 80% želi referendum po pitanju Ustava EU (koji je na kraju i sproveden 2005. godine). Holanđani imaju velika očekivanja od demokratije. U nacionalnoj anketi o slobodi iz 2004. godine na pitanje „Šta vi smatrate da je posebno važno kako bi se ostvario mir u svetu?“ 68% ispitanika/ca odgovorilo je „promovisanje demokratije“.
Gallup-ova anketa Evropljana/ki iz 2003. godine o referendumu o Ustavu EU pokazala je da je 83% smatralo takav referendum „neophodnim“ ili „korisnim ali ne i neophodnim“, samo je 12% smatralo da je „beskoristan“. Mladi i bolje obrazovani ljudi su predstavljali veći procenat onih koji su podržali održavanje referenduma.
Većina građana i građanki u Sjedinjenim državama takođe želi neposrednu demokratiju. Najobimnija anketa o neposrednoj demokratiji ikada sprovedena u SAD-u obavljena je između 1999. i 2000. godine. Rezultati pokazuju da u svih 50 država u proseku ima 30% više onih koji podržavaju neposrednu demokratiju od onih koji su protiv nje; prosek za cele Sjedinjene države bio je 67.8% za i 13.2% protiv neposredne demokratije. Zanimljiva je i činjenica da je broj onih koji podržavaju neposrednu demokratiju bio direktno vezan za broj održanih referenduma u toj državi u protekle 4 godine – što je više bilo referenduma utoliko je bio veći i procenat podrške. U državama gde je bilo samo nekoliko referenduma ili nijedan, podrška je bila 61%; u državama koje su imale prosek referenduma isti kao i prosek u celim Sjedinjenim državama, podrška je bila 68%, dok je u državama koje su u proseku imale 15 referenduma podrška je bila 72%. „Anketa sprovedena od 1999. do 2000. jasno pokazuje da glasanje za inicijative ili na referendumima povećava podršku procesu“, komentariše Voters (2003, str. 477). Sprovedena je i anketa u vezi sa pitanjem uvođenja građanskih inicijativa na federativnom nivou (deluje paradoskalno ali Sjedinjene države su jedna od retkih zemalja koje nikad ne održavaju referendume na federativnom, iako je neposredna demokratija vrlo rasprostranjena na lokalnom i nivou individualnih država). U ovoj anketi 57.7% ljudi je podržalo ideju, dok je njih 20.9% bilo protiv.
Odgovor je - ne. Prema rezultatima anketa sprovedenih među političarima, stiče se utisak da su generalno protiv neposredne demokratije.
U Danskoj su članovi/ice parlamenta upitani za mišljenje o tome „Da li u Danskoj treba da bude više referenduma?“. Velika većina je bila protiv. U tri partije – socijaldemokrate, levo orijentisani liberali i demokrate centra – čak je 100% bilo protiv, dok je 96% desno orijentisanih liberala i 58% konzervativaca takođe bilo protiv. Samo je (velika) većina socijalista i Danske narodne partije imala pozitivan stav (Jyllands Posten novine, 30. decembar 1998.)
Politički naučni istraživač Tops je 1993. sproveo anketu među holandskim članovima/cama skupština opština. Manje od četvrtine je bilo za uvođenje obavezujućeg referenduma (koji je skupština obavezna da usvoji ukoliko je izglasan)(NG Magazine, 31. decembar 1993.). Anketa koju je sproveo Univerzitet Lajden (Leiden) pokazala je da 36% članova/ica opštinskih skupština podržava uvođenje opcionalnog referenduma, dok je 52% protiv. U proseku je 70% članova/ca desno orijentisanih liberala (VVD) i hrišćanskih demokrata (CDA) bilo protiv. Samo su zeleni (Zelena levica) i levo orijentisani liberali D66) imali većinu članova/ica skupštine koji su podržali opcionalni referendum (Binnenlands Bestuur, 18. februar 1994. – časopis lokalnih vlasti).
U Belgiji je Institut za lokalnu socijalističku akciju (Instituut voor Plaastselijke Socialistische Actie) sproveo anketu među političarima/kama socijaldemokratske orijentacije o opštinskom referendumu. Samo je 16.7% bez zadrške podržalo obavezujući referendum (De Morgen novine, 31. januar 1998.).
Istraživanje koje je sprovela Kaina (2002 ) sadrži interesantan prikaz dinamike podrške koju daje elita. Ona je analizirala volju elite u Nemačkoj za uvođenjem neposredne demokratije. Podelila ih je u tri grupe: u političku, trgovačku i poslovnu elitu. Od tako grupisanih elita, 50% je izrazilo „visok“ ili „vrlo visok“ nivo podrške neposrednoj dmeokratiji (dok je među opštom populacijom taj procenat mnogo veći: 84%). Ipak, među elitama postoji velika razlika. U trgovačkoj eliti 86% je imalo „visok“ ili „vrlo visok“ nivo podrške za neposrednu demokratiju, dok je među poslovnom podrška bila samo 36%. Među političarima/kama se može videti ekstremna razlika. Među postkomunističkim PDS-om i Zelenima „visok i vrlo visok“ nivo podrške je bio 100%, kod socijaldemokrata (SDP) 95% i liberala (FDP) 78%, dok je kod konzervativaca (CDU/CSU) podrška bila samo 34% (štaviše, većina u nemačkom parlamentu podržava ustavni amandman koji sadrži poprilično dobar sistem neposredne demokratije. Nažalost, neophodna je dvotrećinska većina i političari/ke iz demohrišćanske partije –CDU- su upravo ti koji ga blokiraju). Ukoliko analiziramo glasačko telo, uviđamo da sve političke partije mogu da računaju na podršku za odluke koje podržavaju neposrednu demokratiju. Zaključak je da političari/ke CDU-a ne predstavljaju narod po ovom pitanju, čak ni svoje glasače/ice, već se povinuju želji poslovne elite.
Šta tačno političari/ke misle o tome da li je i u kojoj meri sistem referenduma poželjan u tesnoj je vezi sa tim koliko su oni sami blizu političkoj moći. Što su više moći oni sami dobili kroz reprezentativni sistem to će energičnije biti protiv neposredne demokratije. Slede primeri koji ilustruju takav zaključak.
U Švedskoj je tokom dvadesetog veka održano samo pet referenduma. Stav dve najmoćnije partije – Socijalističke i Konzervativne partije – po pitanju referenduma zavisio je od toga da li se trenutno nalaze na vlasti ili ne. Pre Drugog svetskog rata švedska Konzervativna partija je striktno bila protiv referenduma; nakon rata, kada su već par decenija bili opozicija, počeli su da zagovaraju pravo referenduma.
Razvoj švedske Socijalističke partije išao je u suprotnom smeru: oni su počeli da odbacuju pravo na referendum kako su dospeli na vlast u švedskom Rikstagu. To ukratko objašnjava Ruin (1996, str. 173): „Partije koje pripadaju opoziciji ili zauzimaju potčinjeno mesto imaju tendenciju da podržavaju referendum. Partije koje su u vladi ili imaju izvršna mesta generalno odbijaju referendum“.
U Baden-Virtenbergu, hrišćanske demokrate (CDU) su nakon Drugog svetskog rata postali opozicija. Kada je od 1952. do 1953. pisan ustav ove savezne pokrajine, CDU se zalagala za uvođenje referenduma. Većina na vlasti, u kojoj je SPD bio najbitniji partner, bila je protiv referenduma. Do 1972. godine situacija se promenila: Baden-Virtenburg je bio pod vlašću koalicije hrišćanskih demokrata i liberala. Kada je predložena promena ustava, SPD je preuzela inicijativu da se uvede referendum, što je izazvalo energično protivljenje CDU-a. Nastala je čudna situacija gde su SPD i CDU prisvojile upravo one stavove koje su njihovi protivnici zastupali pre dvadeset godina. Na kraju je napravljen kompromis: referendum je principijelno odobren, ali je postavljen previsok prag za izglasavanje. Kako bi uspeli da se raspiše referendum, neophodno je da šestina glasačkog tela priloži svoj potpis u gradskim skupštinama ili opštinskim većima i to u roku od dve nedelje. Kao što se može pretpostaviti, tokom narednih decenija ni jedan referendum nije održan. Grupa građana je 1994. vrlo ljubazno napisala: „Nažalost, s obzirom na promene pozicija ne možemo a da ne primetimo da je stav partije za ili protiv referenduma u prošlosti najviše zavisio od toga da li partija gleda na to pitanje sa pozicije vlasti ili iz opozicije“ (Stuttgarter Memorandum, 1994, str. 23).
Nije samo u pitanju ni to da li je partija na vlasti ili u opoziciji. U Belgiji je 1998. godine Institut za lokalnu socijalističku akciju sproveo anketu koja je pokazala da političari/ke sa izvršnim funkcijama (gradonačelnici/e i oni koji učestvuju u vlasti na lokalnom nivou) smatraju referendum manje poželjnim čak i od političara/ki koji imaju predstavnički mandat (članovi/ice parlamenta u lokalnim skupštinama) bez obzira da li pripadaju opoziciji ili vladajućoj koaliciji (De Morgen novine, 31. januar 1998.)
Sreća se može proučavati kvantitativno. Frej i Stucer (2002) dali su dobar pregled najbitnijih nalaza te vrste istraživanja.
Sreća se, naravno, može meriti tako što ispitanici/ce odgovore na pitanje kako se osećaju. Ukoliko se od osobe traži da rangira koliko je srećna na skali od „totalno nesrećan/na“ do „savršeno srećan/na“, dobićemo konzistentne i veoma korisne rezultate. Osobu koja samu sebe smatra više nego prosečno srećnom i drugi će okarakterisati kao srećniju – više se smeje, zdravija je, manje odlazi na bolovanje, lakše ostvaruje društvene kontakte, itd. (Frej i Stutzer, 2002, str. 33). Postoji puno činilaca koji utiču na sreću.
Nakon što se u finansijskom smislu dostigne određeni minimum gde je moguće zadovoljiti primarne potrebe, sticanje apsolutnog bogatstva ne utiče na sreću. U Japanu je, na primer, lični dohodak tokom druge polovine dvadesetog veka skočio šestostruko, ali to nije imalo uticaja na povećanje prosečnog osećanja sreće kod ljudi. Sa druge strane, relativno bolja finansijska situacija utiče na osećaj sreće. Ljudi koji su siromašniji od njihovih komšija biće, uopšte uzev, i manje srećni. Statistika kaže da su žene srećnije od muškaraca, venčane osobe od nevenčanih, osobe koje veruju u boga su nešto srećnije od onih koji ne veruju, osobe koje gledaju puno televizije su obično mnogo nesrećnije od onih koje samo povremeno prate TV programe, i osobe koje žive u bogatijim zemljama srećnije su od osoba koje žive u siromašnim državama.
Nezaposlenost dosta utiče na to da se ljudi osećaju nesrećnim. Na skali od 1 (ni malo zadovoljan/na) do 4 (vrlo zadovoljan/na), nezaposlenost uzrokuje pad od 0.33%. Ovo je mera nezadovoljstva izražena u procentima zazvana je isključivo nezaposlenošću – gubitak prihoda je izuzet iz računice (Frej i Stutzer, 2002, str. 97). Rad predstavlja bitan preduslov za samorealizaciju osobe. On ljudima nudi mogućnost da delaju u skladu sa vrlinama, onako kako je to predložio Aristotel. To potvrđuju i druge studije koje pokazuju da su samozaposlene osobe – „same svoje gazde“ – srećnije od onih što imaju poslodavca i manju kontrolu nad okolnostima sopstvenog rada. Nije samo reč o tome da li je osoba nezaposlena, već i da li su drugi u njenoj okolini zaposleni: „...Na pomenutoj skali od 1 do 4, smanjenje stope nezaposlenosti za jedan postotaksa 9% (prosek u Evropi) na 10% takođe smanjuje i nivo zadovoljstva životom za 0.028%. (Frej i Stucer, 2002. str. 101).
Da li su građani/ke u proseku srećniji/e kada mogu da odlučuju putem referenduma? Komparativno istraživanje 26 švajcarskih kantona, u kojima se građanima/kama pruža mogućnost da glasanjem učestvuju u zakonodavstvu, nudi nam odgovor na to pitanje. Frej i Stucer ustanovili su parametar za određivanje uticaja neposredne demokratije na odluke – skala ide od 1 (nije demokratski) do 6 (vrlo demokratski). Kanton Bazel-Landšaft (Basel-Landschaft), što je uglavnom ruralno područje oko Bazela, dobilo je najvišu ocenu (5,69) dok je ženevski kanton dobio najnižu (1,75). Frej i Stucer uzeli su u obzir različite činioce koji se odnose na demografske i ekonomske razlike među regionima. Takođe su i uveli i skalu od 1 do 10 koja se tiče stepena autonomije opština u kantonima.
Rezultati pokazuju da je građanstvo u demokratskijim kantonima u proseku znatno srećnije. Razlika od jedne jedinice na skali od 1 do 6 korespondira sa razlikom od 0.11%; isti rezultat takođe korespondira sa finansijskim razlikama, od katregorije stanovnika sa najmanjim primanjima (ispod 2000 Švajcarskih franaka mesečno) do sledeće kategorije (od 2000 do 3000 Švajcarskih franaka mesečno).
Što je veća autonomija opština, stanovništvo je zadovoljnije. Frej i Stucer su našli uzročnu vezu između ova dva činioca: rezultati pokazuju da je u kantonima sa većim stepenom neposredne demokratije vremenom došlo i do većeg stepena opštinske autonomije. Ovaj rezultat se poklapa sa uvreženim/uobičajenim/ustaljenim shvatanjem da političari/ke generalno teže smanjenju lokalne autonomije i većem stepenu centralizacije, dok građani/ke uglavnom žele više autonomije na lokalnom nivou.
Povećanje osećaja zadovoljstva odnosi se na sve: „Pozitivan efekat neposredne demokratije na nivo sreće odnosi se na sve klase, nije ograničen samo na jednu... Beneficije neposredne demokratije raspoređene su podjednako među socijalnim klasama“. (Frej i Stucer, str. 145, 149).
Mogućnost građana/ki da posredstvom građanske inicijative zahtevaju raspisivanje referenduma može da utiče na nivo sreće i to na nekoliko načina. Sa jedne strane, direktan uticaj na odluke utiče na stvaranje zakona i mera koje odražavaju želje građana/ki (što se definiše kao korist ishoda - outcome utility). Sa druge strane, sama mogućnost učešća može biti izvor zadovoljstva. U drugom slučaju ta vrsta pozitivnog rezultata naziva se proceduralna korist - ona koja dolazi iz same procedure donošenja odluka (procedural utility). Bilo je moguće izmeriti efekte obe komponente odvojeno tako što je izmeren i nivo sreće stranaca/kinja koji žive u kantonima. Sve dok ne dobiju švajcarsko državljanstvo, oni nemaju prava da glasaju na referendumima i stoga ne mogu da iskuse dobre strane proceduralne koristi; no moraju da žive sa efektima manje ili više efikasne administracije. Istraživanje pokazuje da su se i osobe bez švajcarskog državljanstva koje žive u kantonima sa većim stepenom demokratije takođe izrazile kao srećnije, iako je taj nivo manji nego kod švajcarskih državljana. Poređenje između švajcarskih državljana i onih koji nemaju državljanstvo vodi ka zaključku da najveći deo povećanog zadovoljstva jednostavno potiče od učešća u donošenju odluka. Činjenica da su donete odluke u većoj meri u skladu sa željama građana/ki jeste ono što stvara istinsku korist, mada ona nije tako velika kao ona proceduralna: „Dve trećine pozitivnog rezultata, odnosno većeg nivoa učešća u neposrednoj demokratiji rezultat je proceduralne koristi“. Pozitivni efekti prava na učešće su, razume se, tri puta veći za građana/ke nego strance/kinje – što znači da je veći deo socijale dobiti usled povoljnosti političkog procesa izazvan proceduralnom korišću (Frej i Stucer, 2002, str. 161-162, 167).
Nije nikakvo iznenađenje što demokratija sama po sebi pospešuje nivo sreće. Ljudi, ipak, ne žive samo od „belog hleba“. Svi imamo i metapotrebe – da sami, kao moralne individue, uzmemo sudbinu u svoje ruke solidarno sa ostalima i odigramo svoju ulogu u stvaranju društva. Ili da se izrazimo u skladu sa Aristotelovim idejama: ljudima je potrebna demokratija kako bi mogli da teže vrlini i da nastoje da se na socijalnom planu ponašaju u skladu sa njima, te na taj način nađu sreću.
U paragrafu o političkim partijama, nemačkog Ustava navodi se sledeće: Političke partije doprinose formiranju političke volje društva. To je njihov ustavni zadatak u odnosu na državu i društvo i zbog toga su one suštinski deo parlamentarne demokratije.
Taj doprinos političke partije daju kroz politički program – zato što je program partije sačinjen od niza predloga o osnovnim odlukama koje društvo mora da donese u vezi sa svojom budućnošću, načinom života, ekonomskim principima i prioritetima u zajedničkom socijalnom životu.
Ukoliko pogledamo situaciju u Srbiji, verovatno ćemo doći do zaključka da ključni kriterijum po kojem se razlikuju partije nije u njihovim programima, već pre u individuama. Javnost političke partije identifikuje pre sa osobama nego sa političkim predlozima o tome kako rešavati bazične potrebe ovog društva i njegovih građana/ki. Šta više, političari/ke se često percipiraju/doživljavaju kao oportunisti/kinje, tj. kao osobe spremne da promene koncept svog programa u odnosu na prilike na političkoj sceni, vođeni/e strategijama za održavanje na vlasti ili osvajanje moći.
Istina je da je osvajanje vlasti i održavanje na poziciji moći esencijalni zadatak i funkcija političkih partija u demokratiji. To bi, međutim, trebalo da bude proces – kao što i navodi nemački ustav – formiranje političke volje društva. To bi trebalo da bude proces u kome političari/ke iz partija ubeđuju većinu građanstva da su ideje i predlozi njihove partije nude najbolji način za rešavanja problema i interesa društva. Ukoliko pitate ljude po Srbiji da rangiraju svoje
prioritete što se tiče potreba i interesa, verovatno biste dobili odgovore poput:
Ukoliko pogledamo javne rasprave među političkim partijama u Skupštini ili u medijima, dobijamo utisak da političari/ke diskutuju o drugačijim temama – uglavnom onim koje oni definišu kao „nacionalni interes“. Kad je nešto nacionalni interes, taj kontekst zapravo znači da su to pitanja zbog kojih svi pravi interesi građanstva moraju da budu ostavljeni po strani.
Demokratija, u smislu civilnog učešća u formiranju budućnosti društva, suočena je sa još jednom opasnošću koja je, manje ili više, uobičajena za sve demokratije danas: određene suštinske sfere društvenog života (recimo penzioni sistem, bankarski sistem, zdravstveni sistem) postaju toliko kompleksne da samo profesionalne tehnokrate mogu da iznađu rešenja za postojeće probleme koji ugrožavaju te socijalne sisteme. Šta bi onda mogao da bude građanski doprinos procesu donošenja odluka u tim sferama gde je neophodan nivo stručnog znanja?
Proces integracije Srbije u EU već je inicirao veliki broj zakonodavnih projekata širom države i iniciraće ih sve više što se proces integracija bude brže odvijao. Ipak, većina ovih zakona biće usvojena bez ikakvog civilnog učešća i bez javnih političkih debata o tome. Od srpskog društva se zahteva da veruje u pretpostavku da ono što je dobro za države članice EU verovatno je dobro i za Srbiju.?
Dakle, postoje mnogi faktori koji utiču na proces isključivanja građanstva iz procesa donošenja političkih odluka. I sve to se ipak dešava u periodu izgradnje demokratije – taj proces još nije dovršen. Bez ikakve sumnje, u Srbiji je najjači faktor rasprostranjeno nepoverenje u državne institucije (prema proceni EBRD -a, nivo nepoverenja je okvirno 50% prema predsedniku, 65% prema Skupštini i 72% prema političkim strankama).
Ono što izaziva isključenje građanstva iz procesa donošenja političkih odluka jeste frustriranost. Veliko razočaranje građanstva je, na kraju krajeva, upravo taj elemenat što ih potom sprečava da se uključe u politički život. Društvo, razume se, ne može da bude uspešno bez učešća građana i građanki. Njemu su, dakle, potrebne forme, procedure i načini da bi se građanstvo uključilo u proces donošenja političkih odluka, a da se ti načini pri tom ne svode na njihovo učešće kroz političke partije.
Srbiji su potrebni instrumenti i procedure neposredne demokratije – i te inicijative neposredne demokratije se nikako ne smeju iznova remetiti. Našim projektom i internet platformom želimo da ponudimo jedan od tih načina i pružimo mogućnost građanima i građankama da se uključe u javni život i učestvuju u donošenju političkih odluka. Duboko verujemo da svako izražavanje društvene odgovornosti bilo kog građanina, odnosno građanke, predstavlja vrlo vredan čin i da je svaka pomoć u tome dobrodošla.
Od samih početaka demokratije – može se reći od Platonove „Države“ – postojalo je veliko nepoverenje u kapacitete takozvanih „običnih ljudi“, odnosno u njihovo učešće u procesima rukovođenja. I danas se model parlamentarne i reprezentativne demokratije može na neki način tumačiti kao kompromis napravljen usled tog nepoverenja. Ukoliko analiziramo neka evropska društva (i ne samo ona bivša socijalistička), uviđamo da u mnogim zemljama postoji ozbiljna opasnost od širenja populizma. Ukoliko bi danas Orban u Mađarskoj inicirao referendum sa pitanjem da li treba vratiti smrtnu kaznu, verovatno bi dobio veliku većinu pozitivnih odgovora. Ukoliko pogledamo Berluskonijevu Italiju ili vidimo koliki broj radikalnih nacionalista iz različitih država danas sedi u Evropskom parlamentu – svuda populistički političari/ke tvrde da oni predstavljaju „glas naroda“ i da su stoga prave demokrate.
Veoma je važno istaći da neposredna demokratija u stvari predstavlja upravo suprotnost populizmu. Njen zadatak jeste učešće i uključivanje što većeg broja građana/ki u javni politički život, dok se populizam uglavnom bavi mobilizacijom većine zarad isključivanja drugog dela društva. Dok neposredna demokratija uvek radi na tome da ohrabri građanstvo, podstiče ga da bude aktivno, populizam uvek ima tendenciju da kroz pritisak većine i zloupotrebu moći zastraši deo društva. Neposredna demokratija može da bude dodatak reprezentativnoj demokratiji – u tom slučaju građani/ke bi mogli da učestvuju u kreiranju politika kao suvereni – ukoliko misle da nisu dovoljno dobro predstavljeni ili ukoliko smatraju da predstavnička i izvršna tela zloupotrebljavaju demokratski legitimitet.
Neposredna demokratija predstavlja način da građanstvo predstavi svoje interese, ali kako bi bili uspešno zastupljeni, ti interesi moraju da se tiču ne samo onih individualnih, već onih koje celo društvo deli. Stoga je neophodno inicirati javne debate o tim interesima, njihovim prioritetima i važnosti, legitimnosti, načinima realizacije kroz zakonodavstvo ili administraciju. Dok populizam ima za cilj osvajanje moći kako bi se ona koristila nad drugima, neposredna demokratija ima za cilj da ograniči moć u korist prava pojedinca/ke i manjina.
Istina je da politika postaje sve kompleksnija stvar. Stoga i naša internet platforma može da se razvija u različitim pravcima. Zbog toga pozivamo specijaliste/kinje da podele svoja znanja i drugima analiziraju i objasne zakonodavne inicijative. Takva objašnjenja i analize će biti veoma dobrodošle. Ovo je poziv na zajedničku podršku u slučaju pritužbi, predloga i inicijativa. Ko god predaje/formuliše pritužbu u vezi sa kršenjem (ljudskih) prava nije jedina osoba koja trpi određenu vrstu nepravde. Ovo je dakle takođe i poziv na solidarnost i udruživanje u naporima da se odbrane prava. I na kraju, naša internet platforma trebalo bi da bude i mesto za prikupljanje različitih amandmana i inicijativa u cilju promena u svim sferama javnog života namenjenih političkim akterima/kama i to na jedan konstruktivan način – tako da ih podstiču da budu hrabriji i unose promene.
Uglavnom su akteri u svim javnim institucijama svesni sopstvenih slabosti i mana. To je i razlog zašto su u Ujedinjenom Kraljevstvu, Francuskoj, Španiji i Nemačkoj uvedene internet stranice koje omogućavaju direktnu komunikaciju između građanstva i državnih institucija i njima rukovode državni parlamenti. Jednog dana kada Narodna skupština Republike Srbije od nas zatraži da joj prepustimo internet platformu, kada nas uveri da je u interesu građana/ki da to učinimo, mi se nećemo ustručavati da internet platformu prepustimo Skupštini.
Veoma smo zahvalni predstavništvu Evropske komisije u Srbiji što su nam omogućili da napravimo ovu internet platformu i da iniciramo sve procese koje sam pomenuo. Nadamo se da će građani i građanke Srbije prihvatiti ovu internet platformu i iskoristiti je na najbolji mogući način.
Wolfgang Klotz
Kada danas govorimo o demokratiji kao obliku političkog donošenja odluka, uvek mislimo na predstavničku demokratiju. Govorimo, dakle, o političkom sistemu u kome građanke i građani ne odlučuju sami i neposredno o političkim pitanjima. Oni samo odlučuju ko bi trebalo – na određeno vreme – da umesto njih donosi te odluke.
Prilikom izbora tih osoba, partije bi trebalo da budu od pomoći; sa jedne strane tako što određuju pozicije na polju politike, ali i iz svog kruga predlažu članove za zadatke takve vrste predstavljanja. Čini se da je to oproban sistem – i očito se potvrđuje utoliko više što je veći politički okvir u kome se moraju donositi odluke. U Nemačkoj je, primera radi, veliki broj gradonačelnika nije biran preko partija, već su kandidati i kandidatkinje kao individue stekli tu poziciju. Došli su na položaj posredstvom ličnog poverenja onih koji su ih izabrali. Istovremeno, veliki broj poslanika i poslanica u evropskom parlamentu ostaje potpuno nepoznat građanstvu.
Što je, dakle, veći okvir u kojem se politički dela, utoliko se većim čini prirodna opasnost da se politika udalji od građanki i građana. No, što je taj okvir veći, to su uglavnom komplikovanija pitanja o kojima valja odlučivati: pitanja o, primera radi, najboljoj strukturi socijalnog osiguranja, zakonske regulacije tržišta kapitala i mnoga druga za koja je i samim političarima potrebna pomoć stručnjaka ne bi li doneli odluku.
Na taj način se pojačava tendencija da se građanke i građani sve više istiskuju iz procesa političkog odlučivanja. Oni imaju svoje probleme, život nije jednostavan, ponekad imaju i ideje kako bi život uprkos tome mogao postati bolji i jednostavniji, ali za veličinu i komplikovanu celovitost politike nemaju ono pravo razumevanje. Na taj način veza između građana i političara sve više počinje da liči na neku vrstu ljubaznosti, fine predusretljivosti, kao da političari građane i građanke primaju na neku vrstu audijencije i tom prilikom se – da li očinski ili majčinski – brinu za njihove male, svakodnevne probleme.
U predstavničkoj demokratiji, međutim, nije reč o tom obliku zagarantovane blizine između politike i društva. Reč je o tome koliko bliskosti samo društvo može da uspostavi posredstvom instrumenata građanskog mešanja. U tom primeru nije reč ni o oblicima protesta. I javne demonstracije ili štrajk predstavljaju zakonski regulisane forme građanskog mešanja. Reč je o oblicima građanskog učešća u procesima odlučivanja parlamenta, izvršne vlasti i javne uprave.
Uskoro će grupa mladih ljudi u Beogradu organizovati konferenciju pod naslovom „Ko gradi grad?“ Tu će biti reči o pitanju na koji način i kojim putem se odlučuje o planiranju i gradnji i da li i kako u tome mogu učestvovati građani i građanke. Ko gradi grad ekonomski? Ko ga gradi estetski? Ko gradi grad kao prostor civilnog suživota? I ono što se gradi danas, određivaće taj suživot u naredne dve generacije. Saziv nemačkog parlamenta izabran je prošlog septembra. Na internet portalu parlamenta posvećenom peticijama, do danas se nalaze 884 zaključene peticije, 865 u procesu obrade i 66 u fazi u kojoj građanke i građani još mogu da potpisuju peticije.
Kada se ti podaci čitaju iz srpske perspektive, čovek bi zavidno mogao reći: Pobogu, kakve pa oni imaju probleme! Neko je postavio zahtev da parlament uvede porez na motorne čamce. Obrazloženje glasi: Kao i automobili, i motorni čamci troše prirodne resurse ili pričinjavaju štetu za čije uklanjanje svi moraju da plate – dakle svi oni koji ne poseduju motorni čamac. To je nepravda.
Zastanimo na časak kod motornih čamaca:
Prošle sedmice u srpskoj štampi se moglo pročitati kako su iz posebnog fonda za podršku ekonomiji dati povoljni krediti firmama čiji vlasnici poseduju motorne jahte u vrednosti između 10 i 20 miliona evra. Zar ne bi bilo smisleno poslati parlamentu peticiju da se ubuduće pri davanje kredita iz tog fonda vodi računa ne samo o ciframa iz bilansa preduzeće, već da se uzme u obzir i privatno bogatstvo vlasnika? I da svaki kredit mora biti povezan sa obavezom da se prema iznosu kredita otvori i odgovarajući broj radnih mesta?
Naš projekat načinili smo prema širokom spektru građanskog mešanja. On neizostavno treba ozbiljno da shvati „brige i probleme malih ljudi“. Građanke i građani u odnosu na politiku ne trebalo da nastupaju kao podnosioci molbe i nadaju se njenoj ljubaznoj predusretljivosti. Treba da nastupaju kao pravi suvereni i koriste pravo koje im daje Ustav. Građanke i građani naspram politike ne treba da nastupaju ni kao bića koja nemaju pojma o komplikovanom svetu politike. U ovoj zemlji ima više nego dovoljno pametnih, kompetentnih i odgovornosti svesnih ljudi koji samo ne mogu da dođu do reči, a listom bi mogli davati predloge za poboljšanje zakona, efektivniju organizaciju uprave. Mogli bi da ukažu na loše stanje u pojedinim oblastima ili praksama i predlože ideje kojim bi se ono poboljšalo.
Za sve to projekat i internet stranica uticaj nude forum. A svi oni koji ne žele da sami aktivno daju predlog ili izraze kritiku, mogu svojim potpisom podržati predloge svojih sugrađana. Pre svega nam je, dakle, stalo do toga da ovaj deo srpskog društva dođe do reči i da to javljanje za reč ima eho u javnosti.
Tražimo, međutim, i intenzivnu i redovnu komunikaciju sa parlamentarnim odborom za peticije i predloge da bi inicijative koje se upućuju parlamentu tamo i bile prosleđene. Zato mi je veoma drago što je predsednik odbora, gospodin Dujović danas sa nama i što smo još protekle sedmice imali mogućnost da mu u Narodnoj skupštini predložimo projekat.
Nadamo se da će – kao i toliko toga u civilnom društvu – i ovaj projekat biti ograničenog veka. U nemačkom jeziku imamo divnu reč za nešto što je počelo da se podrazumeva – koren reči koja označava da se nešto uvrežilo potiče od postajanja građaninom, odnosno građankom. Možemo to prevesti tako da su građanke i građani postali nešto sasvim normalno.
Što se tiče građanskog javljanja za reč putem interneta, parlament za to ne mora da uspostavlja novu platformu. Mi smo spremni da u svakom trenutku uticaj predamo Narodnoj skupštini da bi se tako potreban portal vodio sa mesta gde zapravo i pripada.
Wolfgang Klotz, 15.06.10.
U ovom tekstu razmotrićemo strategije koje mogu biti od pomoći pri usvajanju jednog ili više instrumenata neposredne demokratije, ili u boljem funkcionisanju već postojećih institucija i procesa. Naše preporuke zasnovane su na dobrim kao i na lošim iskustvima sa institucijama i praksama neposredne demokratije. Procedure koje dobro funkcionišu na jednom mestu ne moraju nužno da budu dobre i drugde. U nekim slučajevima neophodno je izabrati između institucija, zakona ili procedura što podrazumeva donošenje teških odluka, odnosno izbora među različitim ciljevima. Na primer, mere koje su namenjene očuvanju integriteta nekih instrumenata neposredne demokratije mogu te instrumente ujedno učiniti komplikovanijim u praksi. Ipak, iskustvo koje smo sakupili širom sveta iz raznolikih socijalnih i političkih konteksta, doprineće (vašoj) boljoj informisanosti i stoga omogućiti kvalitetniji izbor. U nastavku su predlozi najboljih praksi koje se odnose na institucije neposredne demokratije kao i administrativne i izborne procese u vezi sa neposrednom demokratijom.
Obavezni referendumi su uglavnom ograničeni na veoma bitna politička pitanja. Previše referenduma može uticati na efikasnost državnog aparata i političku stabilnost. Referendumi imaju visoku cenu - pošto je za sprovođenje referenduma potrebno dosta novca, vremena i političke volje. Stoga je potrebno dobro proceniti koliko je neophodno koristiti te resurse.
Fakultativni referendumi koje raspisuju vlasti kritikovani su sa demokratske tačke gledišta zato što se iniciraju iz političkih i taktičkih razloga: referendum se ne koristi zarad osnaživanja vlasti naroda, već upravo da bi se premostila narodna kontrola ili da se, štaviše, proširi i održi kontrola koju imaju elite. Kako bi se poboljšao demokratski legitimitet, generalno se preporučuje da se referendum uredi ustavom ili uobičajenom i stalnom zakonskom regulativom koja bi osigurala izbegavanje ad hoc odluka. To posebno važi za područja koja nemaju dugu demokratsku tradiciju i opšti konsenzus o demokratskim pravilima igre.
Važno je odrediti koje mesto zauzima referendum u pravnom sistemu i političkoj kulturi date regije. Prednost regulisanja referenduma ustavom ili regularnim zakonima jeste transparentnost i mogućnost veće kontrole naroda, što ujedno doprinosi demokratskom legitimitetu referenduma koje raspisuju vlasti. Nedostatak ustavne regulacije referenduma predstavlja manjak fleksibilnosti, posebno ukoliko je ona iscrpna i zabranjuje raspisivanje fakultativnih referenduma. Dakle, neophodno je naći balans između demokratskog legitimiteta sa jedne strane i političke efikasnosti i stabilnosti sa druge.
Alternative svakom pitanju koje se iznose pred glasače i glasačice moraju se dobro razmotriti. Najjasniji rezultat dobija se ukoliko se od njih traži da odaberu između dve alternative. Ukoliko se očekuje da biraju između više od dve alternative, u tom slučaju alternative treba rangirati.
Formulacija teksta referendumskog pitanja može da ima jak uticaj na rezultat kao i na legitimitet referenduma. Tekst referendumskog pitanja bi generalno trebalo da bude jasno i precizno formulisan i da ima samo jedan cilj i samo jednu moguću interpretaciju.
Treba razmotriti i pitanje regulisanja organizovanja referenduma i toga ko je odgovoran da se procedura glasanja sprovodi u skladu sa zakonom. Primeri dobre prakse pokazuju da je u cilju sprečavanja manipulacije političkih vlasti dobro imati ista pravila za državne izbore i za referendume.
Jedno od bitnijih pitanja u vezi sa referendumom jeste kojim indikatorima se meri uspeh referenduma. Pre održavanja referenduma neophodno je postaviti jasna pravila u vezi sa izlaznošću i minimalnom postotku građanstva koje glasa pozitivno na referendumsko pitanje. Navođenje pravila o kvorumu u ustavu ili zakonima, za razliku od odlučivanja ad hoc pred svaki referendum, kod građana i građanki umnogome jača legitimnost, transparentnost, i generalnu prihvaćenost rezultata referenduma.
Takođe treba dobro razmotriti i, ako je moguće, regulisati zakonom da li će referendum biti obavezujući (u tom smislu da je parlament obavezan da ga prihvati ukoliko je izglasan) ili će imati samo konsultativan status. Vlada koja raspiše konsultativni referendum, a zatim ignoriše rezultate istog, može biti kritikovana i okarakterisana kao nedemokratska. Obavezujući referendum faktički znači da je vlast data narodu. Treba odrediti i u kom vremenskom roku će odluka donesena referendumom biti implementirana, kao i rok za moguće održavanje drugog referenduma po istom pitanju. Vlade koje su za raspisivale više od jednog referenduma za isto pitanje zato što nisu bile zadovoljne rezultatom, kritikuju se kao manipulatorske.
Iako se smatra da je visok stepen izlaznosti indikator demokratskog legitimiteta referenduma, tačno određivanje procenta izlaznosti može da ima kontraprodiktivan efekat, jer može izazvati apstinenciju onih koji se protive predloženom referendumskom pitanju. Postoji rizik da će u tom slučaju mala, aktivna manjina dominirati nad velikom i pasivnom većinom. U tom slučaju nije najbolja opcija postavljati visoki prag izlaznosti, već omogućiti jake kampanje u cilju informisanja, kao i veću mobilizaciju glasačkog tela koje podržava određene političke stranke, socijalne pokrete i ad hoc kampanjske grupe.
Treba razmotriti u kojoj meri su definisana pravila, norme i principi dobre prakse u ustavu ili zakonima čiji je zadatak da regulišu referendume. Treba naći balans između velike količine detaljnih i specifičnih zakona kojima može biti ograničena fleksibilnost i transparentnost, i skoro kompletnog nedostatka pravne regulative što može dovesti do samovolje vlasti i čak proračunate manipulacije.
U rukama državnih vlasti, referendum sa sobom nosi opasnosti kao i demokratski potencijal. Ukoliko vlasti mogu da odrede kada će referendum biti održan, ukoliko mogu da odluče o kom pitanju se glasa, ukoliko kontrolišu kampanju i informacije koje se pružaju glasačima i glasačicama i rezultate referenduma mogu da interpretiraju po svojoj volji, referendum prestaje da služi interesima demokratije i postaje samo političko oruđe u rukama vladajuće stranke.
Postoji nekoliko vrsta inicijativa koje se rešavaju referendumskim glasanjem – građanske inicijative i referendumi koje raspisuju (traže) građani i građanke da bi a) ukinuli ili povukli postojeći zakon ili b) povukli zakon koji je već prošao zakonodavni proces ali još nije stupio na snagu (nije objavljen u službenom glasniku). Neke države imaju samo jedan od ova dva instrumenta (na primer, Italija ima samo referendum o ukidanju zakona). Svrha građanske inicijative kojom se može predložiti novi zakon jeste politička artikulacija, dok je referendum koji raspisuju (traže) građani i građanke više instrument političke kontrole. Mnogi od tih demokratskih instrumenata mogu biti ostvareni time što će biti omogućene obe vrste procedura.
Često su u zakonu jasno naznačena ograničenja u odnosu na pitanja koja mogu biti predmet inicijativa. Treba omogućiti inicijative koje imaju za cilj donošenje ustavnog amandmana – s obzirom da se ustav kao „osnovni zakon“ zasniva na odobrenju građana i građanki, trebalo bi da je moguće menjati ga. U odnosu na zakonodavstvo koje se bavi regularnim političkim pitanjima ne bi trebalo postavljati restriktivne odredbe – u suprotnom bi se odredbe inicijativa retko koristile i bile bi pre izvor frustracija nego način za otvaranje novih mogućnosti. Ukoliko postoje ograničenja u vezi sa pitanjima koja mogu da budu tema inicijative, neophodno je da ona budu jasno objašnjena i da se ne ostavlja prostor za pravne nedoumice. Finansijska pitanja su posebno osetljiva. Ukoliko su budžet i takse stavke koja nije moguće menjati inicijativama, ipak je neophodno naznačiti da je moguće inicijativama uticati na druga pravna i politička pitanja koja za sobom povlače finansijske troškove.
Procedure za inicijative morale bi da budu osmišljene na takav način da i na praktičnom nivou budu funkcionalne. Jedno od najbitnijih pitanja koje mora biti regulisano jeste i minimalni broj potpisa neophodan kako bi predlog mogao da izađe na glasanje. U okruzima gde je neophodno da 10 posto populacije stavi potpis na inicijativu kako bi se o njoj moglo glasati, vidimo da uglavnom ima vrlo malo predloga za inicijative. Niži prag od recimo 5 posto ili manje, mnogo je prikladniji za demokratske procedure i povoljniji u omogućavanju dodatnih kanala za političko učešće građanstva kao dodatak predstavničkom sistemu.
Drugi važan izbor tiče se toga šta je osim uobičajene većine glasova neophodno da bi se referendum smatrao validnim. Za ustavne amandmane često je neophodna dvotrećinska većina, nekad specifično kao dvostruka većina (neophodno je da ima većinu glasova, kao i da referendum bude izglasan u većini izbornih pod-nacionalnih jedinica). Za obične zakone nekad se koriste dodatna kvorumska glasanja kako bi se osigurala jaka podrška za referendumsku odluku. U nekim okruzima neophodno je da samo pitanje koje će biti predmet glasanja odobri određen procenat glasačkog tela, dok je u drugim slučajevima neophodna određena izlaznost. U praksi se pokazalo da postavljanje kvoruma za izlaznost predstavlja indikator da će oni koji se zalažu za negativan odgovor na referendumsko pitanje preporučivati uzdržavanje od glasanja. Ne bi trebalo postavljati ni dodatne mere koje bi neodlučne glasače i glasačice dodale broju onih koji su protiv.
Na kraju se javlja i pitanje da li referendum mora da bude obavezujući. Ima nekoliko država (kao recimo Novi Zeland) koje smatraju da predlozi inicijativa nisu obavezujući. Čini se da je najprikladnije da rezultat bude obavezujući kada se glasa o veoma važnim pitanjima. U suprotnom, čini se da glas građana nije shvaćen ozbiljno.
Kada se razmatraju mehanizmi za takozvane agenda inicijative, tj. inicijative za postavljanje tema na dnevni red parlamenta. (Agenda Initiatives) vrlo je bitno da se ovaj mehanizam jasno razlikuje od peticija. Kako bi se izbeglo mešanje tog sa drugim mogućim mehanizmima neposredne demokratije (uključujući i građansku inicijativu i referendum koji zahtevaju građani i građanke), neophodno je unapred pravno definisati ključne stavke inicijative za postavljanje tema na dnevni red parlamenta.
Za razliku od peticija koje mogu da se bave samo opštim problemima i zahtevima, za inicijative za postavljanje tema na dnevni red parlamenta je preporučljivo da se bave zakonskim ili ustavnim promenama putem jasno formulisanog zakonskog predloga ili ustavnog amandmana.
Treba razmotriti i pitanje minimalnog broja potpisa za kvalifikovanje inicijative za postavljanje tema na dnevni red parlamenta. Previše mali broj njih zakonodavno telo bi shvatilo kao neku vrstu ohrabrenja da inicijativu ignoriše, dok bi previsoki prag značio da će biti veoma teško inicijativu da inicijativa bude uspešna i bude tema parlamentarne rasprave.
Javnost bi trebalo da obezbedi nekakvu finansijsku ili logističku podršku za inicijative za postavljanje tema na dnevni red parlamenta s obzirom da one omogućavaju i regulišu institucionalni dijalog između građanstva i vlasti.
Kao i drugi mehanizmi neposredne demokratije i opoziv mora da uspostavi ravnotežu između principa učešća i principa efektivnog rukovođenja. Prava građana i građanki kao i prava osoba na vlasti moraju biti zaštićena. Jedan od razloga što se opoziv ne koristi toliko kao drugi mehanizmi neposredne demokratije, jeste problem harmonizacije procedure opoziva sa efektivnošću institucija predstavničke demokratije. Učestala glasanja za opoziv podrivaju predstavničku demokratiju. Ipak, ako je proces previše komplikovan, time se ograničava mogućnost da ga građanstvo efikasno koristi kako bi kontrolisalo svoje predstavnike i predstavnice. Institucija opoziva utiče na druge institucije i pravila neposredne i predstavničke demokratije; zato se pri odlučivanju da se taj mehanizam omogući u određenom institucionalnom okruženju mora uzeti u obzir i uticaj koji mehanizam opoziva može da prouzrokuje u toj instituciji.
Moramo imati na umu nekoliko pitanja koja se postavljaju pri uvođenju tog mehanizma. Ukoliko je neki zvaničnik opozvan mora se odrediti način na koji se bira zamena, što će možda dovesti do održavanja novih izbora. Ukoliko se izbor zamenika/ce odvija istovremeno sa opozivom, stvara se konfuzija između opoziva i izborne politike, što može da prouzrokuje situaciju gde se umesto opoziva sprovodi izborna trka. Ukoliko je zamena jednostavno automatski postavljena, to može da ostavi utisak da se proces neposredne demokratije zamenjuje jednim manje demokratskim procesom. Iako je proces opoziva nekad težak za sprovođenje, sam princip je ipak kompatibilan sa principima neposredne demokratije.
- Neophodno je imati znanje o dostupnim instrumentima neposredne demokratije. U mestima gde je neki instrument nedavno uveden ili gde se ti instrumenti retko koriste, potrebno je osmisliti i sprovesti program koji će informisati građanstvo (on može da obuhvata internet, štampani materijal, edukativnu i medijsku kampanju).
- Prve osobe koje napišu, predaju, potpišu i registruju inicijativu/zahtev/opoziv, biće smatrane predlagačima. Da bi građani i građanke bili u mogućnosti da registruju instrument neposredne demokratije koji inicira građanstvo, kao i da dobiju određena prava i obaveze, većina država zahteva stvaranje komiteta. Komitet mora da ispuni određene uslove kako bi se registrovao.
- Komitetima bi trebalo pružiti podršku. Ta podrška bi podrazumevala pisanje teksta i naslova referenduma?, kao i usluge prevođenja u mestima u kojima se koristi više jezika. Formulacija naslova morala bi da bude rađena po specifičnim pravilima, uključujući pravilo da sve mora da bude napisano jasno i da ima jedinstvenu temu.
- Preporučuje se postavljanje jasnih pravila koja se jednako primenjuju i na proces prikupljanja potpisa podrške, pošto je taj korak ključan za građanske inicijative. Ta pravila ne bi trebalo da sadrže bespotrebne prepreke u sakupljanju potpisa ili da prekomerno ograničavaju vreme.
- Pravila za proveravanje validnosti potpisa znatno variraju od mesta do mesta. Dok će jedna država imati sistem potpune provere svakog potpisa, druge će ih samo nasumično proveravati. Kako bi se ojačalo poverenje u institucije, svaki sistem nasumično odabranih potpisa mora da bude statistički validan.
- Jedna od najkritičnijih stavki, posebno u vezi sa tim koliko je neka procedura pristupačna onima kojima je namenjena, jesu administrativne procedure. Vlasti su uključene u skoro svaki deo procesa, uključujući i davanje saveta i podrške glasačkom telu. Građani i građanke imaju velika očekivanja od procedura neposredne demokratije i zato je neophodno da organizovanje referenduma i njegove procedure budu dobro isplanirane.
Regulisanje trajanja? referenduma, to jest kada referendum može da se održi, mora da dozvoli dovoljno vremena za kampanju. Postavljanje opštih i stalno važećih pravila o tome koliko mogu da traju referendumske kampanje mogu da povećaju nivo demokratskog legitimiteta, dok specifična i ad hoc pravila pospešuju fleksibilnost i efikasnost vlasti. Ad hoc pravila bi generalno trebalo koristiti što manje. U nekim mestima referendumi ili glasanja o građanskim inicijativama održavaju se u isto vreme kada i opšti izbori, dok je drugde to odvojeno. Zavisno od toga da li se referendum održava u vreme izbora ili ne, konsekvence će se odraziti na izlaznost biračkog tela kao i na to koliko pažnje će dobiti referendumski predlog tokom kampanje.
Način na koji se informacije predstavljaju javnosti o sadržaju referendumskog predloga ključno je kada je reč o legitimnosti rezultata raferenduma, a proces prenošenja tih informacija mora da bude podrobno razmotren. Sa jedne strane, glavni princip dobre prakse jeste stvaranje jednakih mogućnosti za obe strane – za one koji podržavaju referendum i one koji su protiv referendumskog predloga. Sa druge strane, takođe treba poštovati i osnovno pravo na slobodu govora. Tako su u nekim mestima javni fondovi dostupni za obe strane, kao i besplatno oglašavanje u medijima da bi građanstvo dobilo dovoljno informacija o predlogu. Na drugim mestima taj problem je u potpunosti prepušten političkim partijama ili drugim privatnim licima.
Dobro je i razmotriti stvaranje zvaničnih komiteta za kampanju. Zvanični komiteti „za“ ili „protiv“ preuzimaju odgovornost za sve kampanjske aktivnosti i time je moguće napraviti bolju strukturu za rukovođenje referendumskom kampanjom. Takvom postavkom se vlastima daje veća kontrola nad strukturom kampanje; drugi to vide kao neosnovano ograničenje slobode govora i mišljenja.
U mnogim mestima obezbeđena je minimalna pravna regulacija za finansiranje kampanje i ona propisuje obavezno naznaku izvora finansiranja kampanje kao i podnošenje finansijskih izveštaja vlastima. Ipak, transparentnost finansiranja nije isto što i ograničenje troškova kampanje. Ukoliko će svi imati jednake mogućnosti, onda je neophodno razmotriti uvođenje ograničenja za količinu novca koju je moguće potrošiti na kampanju ili uvođenje javnih subvencija.
Odbor za peticije u Hesenu nije ponikao iz zakona; no, to se svakako može učiniti – može se doneti i zakon, budući da ovlašćenja određuju zadatke odbora za peticije što je važno. Odbor za peticije u hesenskom parlamentu je uobičajen odbor, poput odbora unutrašnjih poslova ili odbora za evropske poslove; dakle, imenovani su poslanici i poslanice iz svih frakcija po zastupljenosti u parlamentu. Oni se redovno sastaju tokom sedmice za odbore i razmatraju pismene podneske koje građani i građanke podnose odboru za peticije. U okviru odbora postoji sekretarijat, dakle administracija, zatim predsednik odbora. Podnesci građanstva uglavnom stižu poštom, odnosno u vidu pisma (elektronskom poštom to još nije moguće, ali to želimo da promenimo). Na internet stranici imamo formular, ljudi ga mogu preuzeti, ispuniti, reći u čemu se sastoji njihov problem, na koji način žele da im se pomogne, i tome slično, i zatim se to podnosi pokrajinskom parlamentu. Tu podnesak ide u sekretarijat za peticije. Administracija je zadužena da pregleda zahtev i ako je to nešto što je u nadležnosti parlamenta, onda se preuzimaju slučaj preuzima. Građaninu, odnosno građanki, šalje se pismo kojim se potvrđuje da je peticija primljena, prihvaćena, zatim pod kojim se brojem vodi i kreće se u njenu obradu. Ne saopštava im se, međutim, koji poslanik, to jest poslanica obrađuje peticiju, jer bi se time ugrozila sloboda donošenja odluka; peticije se raspoređuju kod svih poslanika, odnosno poslanica; poslanici imaju otprilike 30, odnosno 60 peticija. Te peticije su različite, katkad je reč o boravišnom pravu stranih sugrađana i sugrađanki, ponekad o svađi – sused je posekao neko drvo – reč je o različitim stvarima, tako da je svaki poslanik odnosno poslanica sam zadužen za svoju peticiju, radi na njenom rešavanju, razgovara sa drugim nadležnima, recimo ministarstvima. Kada postoji nekakav problem, primera radi, na komunalnom nivou, razgovaraju se sa ljudima koji su predstavnici na upravo tom nivou, ne bi li pronašlo rešenje.
Po pravilu ima peticija čije rešavanje traje i po godinu ili dve, dok se ponekad peticija reši za samo šest meseci. Građani imaju mogućnost da se u referatu raspitaju kako napreduje njihova peticija, ili pak, da je okončaju, odnosno prijave novi problem; na taj način se komunikacija ne prekida, a važno je da odbor za peticije ima sekretarijat u kome se slučajevi obrađuju i građanstvo dobija odgovore na postavljena pitanja. Što poslanici više vode računa o slučajevima, utoliko imaju veću težinu i u drugim odborima, pa se tako i odbor za peticije smatra važnim odborom – to je jednostavno način da vas uzimaju za ozbiljno.
Kao što je na početku rečeno, nemamo zakon ali se u poslovniku pokrajinskog parlamenta kaže da se u slučaju da ima problem svaki građanin to jest građanka može obratiti parlamentu. Postoje, međutim, savezne pokrajine koje imaju Zakon o peticiji, poput Bavarske i Bremena (u Bremenu je reč o novom zakonu na inicijativu Zelenih). No to nije od presudnog značaja. Najvažnije je da postoji volja, jer se onda nešto može učiniti; ukoliko ovde, u Srbiji, ne postoji tako nešto, onda se mora doneti zakon. Važno je da sve frakcije, svi poslanici i poslanice, prema zastupljenosti u parlamentu, budu zastupljeni u odboru, a ne samo jedna partija; po mom mišljenju, takođe je važno da se peticije mogu poslati i putem elektronske pošte. Mora postojati i administracija koja kontroliše peticije, odnosno može da kaže šta je obična uvreda, šta ozbiljna peticija ili, uopšte uzev, nezadovoljstvo građana i građanki koje žele da izraze; to, dakle, može da kontroliše referat za peticije, odnosno da poslanicima na raspolaganje stavlja jasne akte.
Što se tiče primera dobre prakse, smatram da se u peticionom postupku na neki način uvek pruža pomoć. Po pravilu prvo zato što građani imaju osećaj da se neko ipak zaista i brine o njihovim stvarima i da „oni tamo“ u politici ipak nisu svi isti – postoji mogućnost da se pomogne. Kada poslanik odnosno poslanica ozbiljan u toj nameri, a to obično i jeste tako, onda telefonom zove razne državne službe, raspituje se, i, dakle, po pravilu se nađe rešenje. Kada je, primera radi, reč o školstvu, ili obrazovanju uopšte, gde je nadležna pokrajina, tu se uglavnom pronađu rešenja. Dakle, u oblastima za koje je nadležan parlament nalazimo rešenja. Ako je međutim, tu je Nemačka, čini mi se, drugačije organizovana, reč o nečemu o čemu odluku mora doneti komunalna uprava, onda jedino možemo da ulažemo molbe i predloge da se nešto učini u tim konkretnim slučajevima. Kada nemamo zakonska ovlašćenja ne možemo ništa promeniti, ali možemo pokušati da nađemo rešenje kroz razgovor. Primera radi, uzmimo deportacije, tu je veoma teško nešto promeniti kada neko nema dozvolu za boravak; u tim slučajevima smo uglavnom nemoćni. Ali zato imamo i Komisiju za teške slučajeve. No tamo, međutim, gde je ljudima učinjena nepravda u administraciji, možemo da pomognemo. Imamo slučajeve da se osobama koje primaju socijalnu pomoć pogrešno obračuna osnovica za dobijanje novca, jer ih sistem prepoznaje kao bračni par, na primer, pa im se zato isplati manje novca po principu – jedna osoba radi a druga je nezaposlena. Pri tom nije reč ni o kakvom bračnom paru, već o ljudima koji su se udružili – žive zajedno i dele stanarske troškove (što u Nemačkoj nije ništa neobično, naprotiv). Ili, pak, imali smo slučaj muškarca koji je želeo da radi za policiju, ali nije imao propisanu visinu – nedostajalo mu je 5 milimetara; to su stvari gde se zaista može pomoći – u stvarima koje spadaju u nadležnost pokrajine.
Možemo konstatovati da se postižu određeni rezultati, ali da se delovanjem peticija nešto može i preduprediti – administracija unapred zna da postoji mogućnost da se protiv nje podnese neka vrsta peticije ukoliko ne nađe rešenje za određeni problem, odnosno da će imati poteškoća sa nezadovoljstvom poslanika i poslanica ili parlamenta. Na komunalnom nivou ne postoji odbor za peticije.
Poslanici i poslanice moraju ceniti ovaj posao, on zna da bude veoma intenzivan i zahteva lični angažman, ali se mnogo toga po pravilu može rešiti, pa čak i rešenja slati pojedinim ministarstvima kao model. I možda je to ono što poslanicima i poslanicama sa jedne strane daje na težini, dok sa druge mogu politički profitirati – od činjenice da su upravo bliski građanstvu.
Projekat i internet portal finansirani od Delegacije Evropske Unije u Republici Srbiji.